浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选二等奖：
关于污染物排放价格形成机制问题的调研报告
上虞市发展改革局
郦云娟 胡金友 方新钧 裘庆庆
为构建社会主义和谐社会，确保生态环境明显好转，今年初，我们专门成立了污染物排放价格形成机制的课题调研组。由于本次调研时间较短，考虑到污染物因子种类繁多，且相关的国家法律、法规和规章还不健全，课题组确定了集中力量对我市环保问题最为突出的化工、纺织两大行业排放污水中的主要污染物控制指标COD进行专题调研并提出对策措施，为今后以市场化手段控制废水中的其他污染因子以及废气、固废等排放总量指标打下基础。
按照课题内涵的要求：通过调研探索排污总量有价分配制度、排污权交易制度和污水处理按质区别收费制度，运用经济杠杆和市场倒逼机制促进资源节约型社会和生态市建设。为此，课题组根据国发[2005]39号文《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中第二十一条规定的“要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位，推行排污许可证制度，禁止无证或超量排污”提出了“以污染物排放总量控制为核心
以污染物排放许可证制度为手段 以排污权交易为载体 形成污染物排放价格机制”的调研工作思路，力求从目前以政府直控型为主的政策体系转变为充分利用市场配置资源与政府直控型政策相互补充、相互完善的政策体系，从而进一步转变政府职能，将政府的工作手段由直接的行政控制转变到市场服务与管制相结合上来。
一、调研基本情况
长期以来，“浓度控制”一直是我们污染控制和管理的核心，“污水排放量”的有偿使用作为我们排污权的初次分配，“征收排污费和行政处罚”是我们行政监管的有效手段。2005年我市化工、纺织行业生产企业的污水COD排放量、排污许可证制度发放以及各项收费和执罚情况如下：
1、全市污水COD量排放情况
到05年底，我市共有化工、纺织类排污企业157家，分布状况为化工园区80家、乡镇77家。157家排污企业，化学原料及化学制品制造类107家，纺织类33家，医药类17家。05年度进管排污企业为116家，进管排放污水量为1863.86万吨，其中经处理排放的污水量为1860. 58万吨，据污水处理厂提供数据统计，05年度进网污水总量（含城市生活污水）为2883万吨，进管污水COD平均浓度为1430mg/L，经处理后排放的污水COD平均浓度为321mg/L，去除率为77.6
%，经污水处理厂排出的COD量为9254.43吨。未进管排污企业为41家，05年度污水排放量为101.65万吨,其中经处理排放的污水量为96.85万吨，处理后达标排放量为85.37万吨，按照经处理后COD浓度应≤100mg/L的标准计算，排放的COD量为85.37吨。调查表明,化工、纺织两大行业以及部分城市生活污水经处理后排放的COD总量（9351吨）已超过了上级下达给我市的计划总量控制指标（9295吨）。其它还有农业面源污染水、未进管生活污染水COD量排放情况不详。
2、排污许可证制度执行情况
根据国务院令284号《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和国家环保局《水污染物排放许可证管理暂行办法》规定，地方环境保护主管部门，根据当地污染物排放总量控制的指标核准排污单位的排放量。对不超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》。对超出排放总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。我省自1990年起开展排污申报试点和排污许可证制度，但在实施过程中进度不一，至今已有4万余家单位实施了排污申报登记，共向约1.5万家单位发放了排污许可证。我市曾颁发过排污许可证，后又收回，至目前还没有贯彻实施排污许可证制度。
3、费用征收及执法情况
（1）污水处理厂收费情况。①入网投资建设费。当初我市的称谓是排污企业对污水处理厂的入股权，后经市政府[2002]97号文件明确为一次性入网投资建设费。据污水处理厂统计提供，目前企业累计协议申报排放量为7.19万吨/日，到05年底征集到投资建设费5000万元。②污水处理费。05年征收污水处理费4469万元，应收4474万元，征收率达99.9%，其中征收污水超量、浓度超标处理费614.20万元，征收生活污水运行处理费255.74万元。
（2）环保执法情况。05年度开征其它污水、废气排污费514.67万元（对进管企业不再征收污水排污费），依法立案查处违法排污企业74家,责令停产项目数39个,收缴罚没款233万元。
二、存在问题及原因
目前，我国已经把污染物排放总量控制作为经济社会可持续发展战略的一项重要环保政策。总量控制目标的制定和排污许可证的实施是排污权交易的基础。总量控制是环境保护的目标，排污许可证制度是将总量控制具体化、制度化和规范化，排污权交易是基于市场机制的环境管理手段。我市要实现水污染物COD排污权交易还存在着以下三个问题：
1、“总量控制”的环境保护目标尚未成为环境保护的核心思想
尽管国家对污染物排放总量控制的要求早已三令五申，从早期的“一控双达标”到现在国家的“十一五”规划中确定的今后五年削减污染物排放总量10%的目标，每年省、地市也都有排放污染物总量控制计划指标下达，但从我市的执行和实际运作来看，还未建立起以“总量控制”为核心的环境保护目标责任制及配套的政策体系和运作模式，究其原因是：
（1）有关污染物排放总量控制缺乏具体可操作的规章、规范。在地方层面上，不少省市政府已形成有关污染物排放总量控制的操作性较强的地方法规和规范性文件，如上海市通过总量控制取得了削减黄浦江水污染物排放总量60%的成果，江苏省在1987年就将总量控制以法规形式确定，杭州市在2003年出台了《杭州市主要污染物排放总量控制管理办法》、嘉兴秀州区于2002年出台了《秀州区水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》的政府规范性文件；在国家层面上， 1996年修正的《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》中对水污染物排放总量控制的有关内容和要求作了较为具体的规定，但具有可操作性的《污染物排放总量控制管理条例》还未出台。此外，排污总量控制计划指标确定的科学性与执行的严肃性也存在着一定的问题，这就明显削弱了“总量控制”的核心地位和计划指标的控制性作用。
（2）实际操作中有较高的难度。要达到“总量控制”的目的，必须把上级下达的污染物排放计划指标作为市域范围内全部排污物总量控制的目标，分解到一、二、三产所有行业及生活用排放污水，根据现状和控制目标要求分配到各乡镇；所有排向自然界的排污口均需安装在线监测仪，技监、人监严格监测、监控，这样做理论上可行，实际较难操作。而且我们对全市的污染物产生量、排放量底数“有数而不明”，农业面源污染不明不清、生活面源污染似明不清、工业污染似明不实。
（3）与经济增长之间存在着不可回避的矛盾。作为政府来讲，往往在环保的“总量控制”和追求经济增长之间的矛盾上难以平衡。当前我市排污总量已经突破，而经济总量相对落后，要实行“总量控制”的难度更是显而易见。当前确实存在为追求经济增长速度而忽视环保污染物总量控制的现象，为了完成招商引资考核任务的需要，违反环保“三同时”的“先上车，后买票”、“先上马、后治理”的习惯做法还时有发生。
2、实施排污许可证制度明显滞后
虽然国家环保局于1988年3月已经出台了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，随后颁布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第十条和第四十四条对水污染物排放许可证的发放条件以及违反排污许可证规定的行政处罚分别作了明确规定，但我市到目前为止尚未贯彻实施排污许可证制度，对排污企业的排污权还没有以排污许可证的形式予以确认。究其原因大致存在以下三个方面的问题：
（1）法律依据问题。迄今还没有一部国家法律明确规定有关水污染物排放许可证的法律单位，《排污许可证条例》还未获通过，只是《水污染防治法实施细则》中有所规定。不过，1996年修正的《水污染防治法》虽然还是未能明确排污许可证的法律单位，但其新增加的第十六条已经包含了总量控制和排污许可证。因而可以认为是有关水污染物排放许可证制度争取法律地位努力的重要一步。该条同时也为地方制定有关总量控制和排污许可证的规范性文件提供了法律确认和法律依据。全国许多地方都据此出台了地方规范性文件，如杭州市于2000年出台了《杭州市污染物排放许可管理办法》。
（2）实际操作问题。现行的水污染物排放许可证制度在实际操作过程中遇到的问题主要表现在两个方面，一个是与其他环境管理政策的协调，另一个是操作的可行性。与其他环境政策的协调突出表现在排放标准的确定上。其他环境政策（例如有关水的排污收费）依据的标准是国家浓度排放标准，而水污染物排放许可证依据的是污染物排放总量和排放的污染物的浓度。两个标准的不一致，给地方环境保护局执行许可证制度带来困难。操作可行性问题主要表现在使用什么方法确定水污染物排放总量控制目标和如何分配污染物削减指标。总量控制分为“容量总量控制”和“目标总量控制”，而“容量目标控制”在目前阶段尚不能得到有效确定，“目标总量控制”是以1995年环境统计数据为基础核算得出的，虽简单可行，但科学性、合理性待商榷。
（3）实施困难问题。对05年入网进管企业排放污水分析，存在着一个突出问题是排放的污水不仅超浓度而且超量，使得污水处理厂难以做到处理后达标排放。05年度实际进管污水达2883万吨，COD平均浓度为1430mg/L，经污水厂处理后，排放污水COD平均浓度为321mg/L，对我市制订的进管污水COD浓度1000mg/L这样的低标准，绝大多数企业还是不愿遵守执行，抓住低收费制度、监测手段缺乏的漏洞，纷纷进行超标超量进管排放，有的甚至将COD浓度高达几万单位的母液违规直接偷排进管。如实施排污许可证制度，可以预见，会有不少排污企业领到的将是临时许可证，并且其中又有不少企业不久将会被吊销停产。
3、排污权初次分配存在缺陷
我市对企业污水进管排放集中处理的排污权进行初次有偿分配的做法在省内是实施的较早地方之一，为污水厂的一期工程建设酬集了部分资金，尤其是市政府[2002]97号文件规定了排污企业入网前须向污水处理厂提出申请并签订《污水集中处理入网协议书》，明确了入网投资建设费的性质和缴费标准，入网污水的排放标准和处罚办法，规范和保障了我市污水集中处理的运行。但从目前情况看，污水处理厂协议出售给排污企业的污水入网量指标为7.19万吨/日，已明显超出了日处理7.5万吨/日（已含生活污水2.5万吨/日）。据统计，目前我市日进管污水(生产污水和生活污水)已达7.9万吨，超出了污水处理厂日处理7.5万吨的饱和设计能力。其原因是：
（1）污水处理厂处理能力已超负荷。经济社会的快速发展带来的污染物排放增量显然超出了当时建设污水处理厂一期工程的设计能力。至目前，协议申报量进管处理量已达7.19万吨，还有大量生活污水需要进管。此外，由于进管的污水有化工、纺织、印染、医药中间体、生活污水等类型繁多，成份复杂，再加上进管污水浓度不达标，使污水处理厂处理难度增大，超出了预期设计处理能力。
（2）初次分配不尽科学合理。在对入网企业的排量审核中，没有确立以“COD总量控制”为目标实现量和质的双控制来合理分配污水处理厂一期污水的进管量，企业污水的进管量的分配不是依据排污企业的环评批复文件上的总量确定数，而是由企业自行申报，分配缺乏科学性和合理性。
（3）价格杠杆作用不明显。尽管我市制订了对进管污水实行按质区别计价和超量加倍的收费制度，但从执行的情况来看还远没有发挥出价格的经济杠杆作用，达不到对污水超标超量进管排放控制的目的。在调研中我们了解到，某生产染料化工企业把COD浓度从3500mg/L通过厂内污水预处理到1000 mg/L的成本为20元/吨左右(未含预处理设备的折旧)，某医药中间体生产企业将COD浓度处理到1000 mg/L的成本大约为10元/吨(未含预处理设备的折旧)。而加水稀释COD浓度与此相比，成本大大下降，我市现行的按质区别收费和超排量收费标准显然太低。在成本博弈中绝大多数企业必然会选择低成本运作方式。
三、对策与建议
以“COD总量控制”为目标，探索运用排污权有偿使用和排污权交易制度等市场手段控制污染物排放总量，研究污染物排放价格形成机制，对于改善我市区域环境质量，促进经济社会可持续发展，建设和谐社会具有十分重要的意义。当前，应做好以下五方面工作：
1、要确立污染物总量控制目标的核心地位。
（1）要制订出台有关污染物排放“总量控制”管理办法。由于具有可操作性的《污染物排放总量控制管理条例》还未出台，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用也缺乏完善的政策层面上的操作办法。但我们必须认识到没有对排放总量的限制，就没有排污权公开出让的市场。根据南通、秀洲等地的经验和模式，结合我市的实际，我们必须抓紧制订出台《水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》等规范性文件，探索建立排污权一、二级交易市场，并制订配套的政策调控体系。明确总量控制和排污权有偿使用及交易的合法性。对上级下达给我市的COD总量计划指标进行合理科学的分配。首先考虑污水处理厂的最终COD排放量，根据计划可排量和污水厂的去除率换算成企业的进管COD允许值，考虑到要尊重历史，承认目前企业通过缴纳入网投资建设费而取得排污指标的事实，作为初次分配权的COD排放量（规定的排放浓度×核定的日排水量×年工作日）。获得初次排污权的企业因转产或提高内部预处理能力，减少的COD量可以储存备作发展之用，也可以在本地企业间交易，交易必须经环保部门同意后才能进行，交易价格增值部分的30%应上交财政，作为环保发展基金。
（2）要严格执行进管标准。配合许可证发放，第一步严格执行市政府[2002]97号文件规定的浓度和排量；过渡一定时期后实施第二步，严格执行省环保局批准的暂行标准，按行业分类执行污水COD浓度进管网标准，染料、医药中间体行业进管污水COD浓度≤1000mg/L，其它行业≤500 mg/L。若按照这个标准执行，污水处理厂将能够做到达标排放，上级分配给我们的COD指标也将有空间。过渡相当时间后实施第三步，进一步收进进管排放标准，执行国家标准GB8978-1996。在实施计划的同时必须加强环保执法力度和技术监控措施。对进管污水浓度高于标准的排污企业给予严厉惩处，直至关闭进网阀门，停产整顿。
（3）要运用价格杠杆真正实现污水处理按质区别收费。对进管排污企业，要求严格达标进管。要通过分行业测算污水预处理成本，运用价格杠杆，调整好现行污水按质区别收费和超排量计价制度。调价应遵循单位超标污水进管缴纳的收费标准必须高于企业单位污水预处理成本的原则。同时，根据现有污水处理厂日处理超出饱和能力的实际情况，必须严格控制排污企业为降低COD浓度而加水稀释“超量达标”进管排放的不良行为，对超量单位污水的收费标准同样要遵循高于企业单位污水预处理成本原则。总之，就是要从“质”和“量”上做调价文章，控制住企业“超标”和“超量”这两道闸门，促使企业真正运转起污水预处理装置，做到达标按量进管，从而为污水处理厂正常运转、达标排放提供必要的前提条件。
2、要贯彻实施排污许可证制度。
（1）要逐步推行排污许可证制度。水污染物排放许可证制度是以改善环境质量为目标，以水污染物排放总量控制为基础，是由排污单位的申报登记，排污指标的规划分配，许可证的申请和审批，以及执行情况的监督检查等四步程序组成的一种环境管理制度。根据国务院令284号《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和国家环保局《水污染物排放许可证管理暂行办法》的总体要求，贯彻实施排污许可证制度。要根据我市污染物排放总量控制指标核准各排污单位污染物的排放量。对不超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》。对超出排放总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。实施排污许可证制度是排污权交易的必要条件。
（2）要有效执行许可证制度。由于许可证具有法律效力，因此排污受到法律约束，同时又受到法律保护；通过与水污染物总量控制制度、排污收费制度的相互配套，使得许可证制度成为环境保护部门进行环境保护和整治的有效手段。
（3）要提高管理和技术水平。实施水污染物排放许可证制度对管理的要求进一步提高，总量控制和排污许可证制度是较高层次的环境管理方法和制度，要实施这一制度，必然要求有较高水平的环境管理措施和技术。在管理的具体工作中要直接应用有关的技术，实施排污许可证制度需要更完善的监测力量，需要有完善的污水计量装置，需要管理人员的技术业务素质和行政管理水平的提高，需要有相应的管理规定和配套政策。
3、要加强监测监管力度
（1）要在全社会营造开展环保整治的浓厚氛围。要加强宣传发动，统一思想，达成政府、企业、社会三方加强环保整治的共识，着力营造全社会高度重视环境保护的氛围。要切实加强环保执法队伍建设，对于必要的经费，财政要给予充分保障。要按照政府资源统筹、人力资源整合的工作要求，加大环保局与污水处理厂之间的统筹整合、协作配合、抱团作战的力度。
（2）要加大监测监控设施投入。落实《污染源在线监察监控系统管理暂行办法》，按照企业承担一点、污水处理厂出一点、财政补一点的多元化投入原则，不断加大对监测监控设施的投入力度，分期分批对排污企业安装监控监测仪器（主要是在线COD浓度监测仪、流量计、数字管理器即黑匣子等），建立起排污企业、污水处理厂、环保局三者之间的在线监测网络，做到二十四小时在线监测监控，以过硬的技术手段来保障有关操作办法的可行性和执法的严肃性。
（3）要加大执法处罚力度。要制订好有关的执法处罚管理办法，加强行政执法处罚力度，做到公正、公平、公开执法，掀起“环保执行风暴”，不能单纯以开征罚没款、征收超标处理费了事，该采取截止污水进网阀门的截止，不让超标污水进网，该停产整顿的停产整顿，该关的关，该淘汰转移的淘汰转移，甚至该抓的抓，要不惜代价，打好治理环境污染这场硬仗。
4、要加强污水处理厂的管理和投入。
（1）要尽快上马二期工程。鉴于目前污水处理厂日处理能力饱和的现状，应尽快上马污水处理厂二期工程，这样一方面可以解决目前污水处理紧张的局面，扩大污水管网对工业和生活污水的收集覆盖范围，发挥污水处理厂集中处理的规模效应，把生活污水削减下来的COD指标转为发展企业生产用。另一方面，由于行政区域内排放总量控制后，区域内分布的排污口的排放量还要有限制，当全省甚至全国真正实行污染物排放总量控制时，可以为我市争取更多的向杭州湾排污的环境容量指标（一旦对杭州湾分配污染物排放总量指标时，往往以各地实际占有污染物排放的情况作为分配依据）。
（2）要严格标准科学论证。对污水处理厂二期工程的规模必须围绕总量控制这个目标来科学论证，进管水质和处理后排放浓度必须严格执行省批标准，否则突破了排放控制总量，二期工程也就失去了建设意义。此外在二期工程的处理工艺的选择上应进行充分论证和试验，必须采用适合我市污水水质的处理工艺，提高处理效果，绝不能简单地将一期工程的处理工艺克隆到二期上来。
（3）要实行二期入网指标的有偿使用。考虑到今后大量的城市及乡镇的生活污水进入，对二期的入网污水量指标分配，应制订一些具体细则，探索一次排污权公开出让的新路子，再不能像一期那样任由企业随意申报，可推行竞拍和分配相结合，既要鼓励企业的发展，又要防止企业以盈利为目的恶意竞买。分配和购买指标必须与企业上交的税收、投资额和环评批准排量挂钩，加权平均后确定，其中上交的税收的权重必须≥70%。
5、要积极做好产业结构调整文章
（1）要注意产业发展的选择。在我市今后产业发展类型的选择上，要依据《优先发展产业导向目录》，积极发展优先类产业和鼓励类产业，禁止发展限制类产业。结合我市的实际，就是要积极鼓励发展照明、铜管、电机、小家电、汽车配件等低污染高附加值的非化产业。在政策的制定上要向非化产业倾斜；在化工园区的招商引资上，对化工类企业的引进要设立更高的准入门槛。对引入的企业要考虑对我市的税收贡献，绝不能像已引进的个别企业污染在我市，纳税在外地。
（2）要调整现有的化工、纺织企业结构。对我市现有的化工、纺织企业要积极转变经济增长方式，按照做优、做强、做大的发展思路，积极鼓励引导企业加大技改投入和环保设施投入力度，改进生产工艺，提升产业层次，提高企业自身处理污染能力；对小化工、小印染企业应限制发展，该淘汰转移的，要通过市场倒逼机制和加强环保监督检查，实现淘汰转移，大企业能兼并的要鼓励兼并，能转产的尽量转产。
（3）要大力发展循环经济，推行清洁生产。要制订出台激励扶持政策，鼓励排污企业按照“减量化、再利用、资源化”的原则，大力发展循环经济，推行清洁生产，提高对废弃物的回收利用，以降低污染物的排放。据初步调查，化工园区内所排的污水中含有废醋酸近3万吨，假如通过有效回收，可提取醋酸酐2.5万吨；作为我市化工行业中最大产业的染料生产过程中硫酸作为触媒在反应后随污水排出，若将其回收，既可提高排污企业自身的经济效益，也可减少污染物COD的排放，让出排污量的空间，提高社会效益。