浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选二等奖：
建立和健全绍兴市
重要商品储备制度的对策研究
绍兴市发展改革委 王强
在社会主义市场经济条件下，绝大部分商品和服务价格已放开，但由于市场经济体制本身的缺陷和其他多种因素的影响，某些商品在某段时间有可能出现供给中断和价格暴涨暴跌现象，从而影响到人民生活的安定、价格调控目标的实现和宏观经济的稳定健康运行，解决这一问题的有效手段之一就是建立和健全重要商品储备制度。本文试图就建立和健全重要商品储备制度的必要性、现状和存在问题、对策作一些粗浅的探讨。
一、建立和健全重要商品储备制度的必要性
所谓重要商品储备制度，就是政府为平抑或稳定某些重要商品市场价格水平，建立起这些商品的调节性库存,并通过吞吐库存来调控市场供求和价格的管理制度。建立和健全重要商品储备制度不仅理论上有必要，而且法律上有依据。
(一)从经济理论上讲，建立和健全重要商品储备制度是加强和改善宏观调控的需要。
我国实行的是社会主义市场经济，但市场并不是万能的，有它自身固有的缺陷。市场调节机制是一种事后调节，因此它不可避免地会引起经济的波动，引发供给关系的急剧振荡，造成在某段时间内供给的严重过度和严重紧张甚至供给中断，这种振荡靠市场机制本身是难以熨平的。因此，用政府宏观调控这只“看得见的手”来弥补市场这只“看不见的手”的缺陷，就显得十分必要。宏观调控的目的就是既要实现经济的增长，又要保持经济的稳定。宏观调控的手段是多种多样的，建立重要商品储备制度，通过重要商品的吞吐调节商品场供求就是宏观调控的重要手段之一。具体而言，主要有以下几个方面：
首先，建立和健全重要商品储备制度是保障部分关系国计民生的重要商品的生产的需要。
最近几年，我国已经是买方市场，一部分产品供过于求，形成积压。市场上一些产品因产品结构不合理甚至出现严重供过于求。随着市场机制作用的发挥、经济结构调整和国有企业改革，这种结构性低水平的严重供求失衡现象将逐渐减少，但买方市场的局面不会改变。买方市场出现的结果使一些传统的弱质产业表现得更加容易受到伤害。表现最突出的仍是农产品生产。目前我国的粮食、棉花、糖的生产、供给能力都比较脆弱，市场发育不成熟，生产者市场经验不足，缺少甚至没有抵御市场风险的能力，一旦出现轻微的供需失衡，就会出现大的市场和价格波动，导致生产不稳定。考虑到国家粮食安全和经济发展的需要，对这些容易受到国际竞争伤害，在国内市场属于弱质，在整个国民经济中又占举足轻重地位的产业和商品，国家已通过建立重要商品储备制度等手段对此有所保护。
其次，建立和健全重要商品储备制度是救灾的需要。
近年来，由于环境恶化，气候异常，我国每年都要发生这样那样的自然灾害，如水灾、旱灾、风灾、虫害、雪灾、火灾、畜禽疫病等，为了使受灾区、受灾群众减少损失，尽快恢复生产，保障人民生活，政府也有必要有针对性地准备部分物资，随时准备救灾，以维持经济的稳定和社会的稳定。
最后，建立和健全重要商品储备制度是适应经济转轨的需要。
总的来说，我国经济的各个方面，从经济体制、管理制度和企业制度改革等都处在转型期和过渡阶段，而转型、过渡就意味着不稳定，为了能顺利通过这一不稳定阶段，达到最后目标，必须减少不稳定因素，对社会的稳定提供必要的保障手段。
目前，除必须由国家宏观调控的商品外，绝大多数商品的供求和价格已完全由市场决定，国家不再干预其产量和价格；而必须由国家宏观调控的部分商品，国家也尽量让市场发挥尽可能大的作用。国家宏观调控的手段也尽量采用经济的办法，通过市场机制的作用间接调控。但在经济市场化的过程中，存在着与管理市场化改革不协调的问题。经济市场化的过程基本上就是“放”的过程。表现在对生产、流通、价格的放开，由市场决定。但在“放”的过程中，一些不该放开的商品生产、流通、价格完全或过早地放开了;一些该放的却没有放。一些不该管的管了，该管的没管。在经济市场化的程序、力度上存在偏差，而管理改革没能跟上市场化进程，与经济市场化不能完全适应。从经济的市场化改革看，这些偏差的出现是不可避免的，问题是当这些偏差表现得比较严重时，应该有补救措施，有调控手段，这就需要物质上的准备——建立重要商品储备制度。
(二)从经济环境上讲，建立和健全重要商品储备制度是应对加入世界贸易组织的挑战和对外依存度日益提高的需要。
随着改革开放的深入，特别是加入世界贸易组织之后，我国的经济已不是改革开放前的自给自足经济，对国际市场的依赖随经济的发展越来越严重，出口和进口在我国经济发展中都占举足轻重的地位。
就我市来讲，2005年我市生产总值为1440.48亿元，进出口总额为104.85亿美元，按1美元兑换8.07元人民币(2005年末汇率)计算，对外依存度(进出口总额占生产总值的比重)已经达到58.74%。外向型经济的发展和对外依存度的提高，一方面有利于国内经济的发展，另一方面又存在一些不稳定因素从而对我国经济造成负面影响。表现为：
首先,我国一些关系国计民生的重要商品已经严重依赖进口。
目前我国经济发展的一个重要特色是对进口依赖的加强。一些关系国计民生的重要生产资料和生活资料国内生产已经不能满足需要，必须由进口解决。一些重要物资如石油，我国已经是净进口国，每年都要进口大量石油才能满足国内需要。随着经济的高速发展、人民生活水平的提高、经济规模的不断扩大，纯进口的商品将越来越多，进口量也会越来越大。对进口的过度依赖会导致两方一面问题:一是供给脆弱、不稳定，有可能因国际政治或经济的原因出现供给中断。如20世纪70年代第四次中东战争期间，石油输出国组织各国对西方国家的石油禁运。二是出口国利用进口国对进口的依赖操纵国际市场价格，使进口国承受高昂的进口费用，处于不利的贸易地位。目前石油输出国组织和一些国际产品协会如国际铝业协会对国际市场原油、铝价格的操纵，就是这方面的例子。这两种情况的出现都会给进口国经济造成很大危害。如果想在充分利用国际资源好处的同时避免或减轻这些损害，就必须设法对一些影响国家安全和经济发展的重要商品，减少进口依赖性所带来的问题，降低因受制于人和严重依赖进口带来的对国家经济安全的威胁，对经济发展的危害。须看到，只要我们有准备，短期内出现不了预期的危害，出口国对出口我国的商品就不会采取中断供给或给以不利价格的手段。
其次,我国很多关系国计民生的重要商品需要国际市场调剂余缺。
除石油这样的净进口商品外，我国还有一些商品需要国际市场调剂余缺。这些商品包括粮食、棉花、糖、食用植物油等，其中食用植物油我国也已是多年的净进口国。对这些商品，我国不仅存在品种不全问题，更重要的是在一些出现天灾的年份，总量生产不足。而且，随着我国经济发展和人民生活水平提高导致的需求增加，以及在国际、国内市场上处于不利的竞争地位，一些商品可能由现在的调剂余缺变为纯进口。我国对这些商品的国际市场的依赖性有扩大趋势。一旦国内生产不足，需进口补足国内需求缺口，国际市场价格就会大幅攀升，使我国处于不利的贸易地位。因此，我国应设法解决粮食、棉花、糖等重要商品不同年份生产不平衡和将来可能出现的长期生产不足的问题。
最后,经济全球化加重了中国经济发展环境的不稳定性和对进出口的依赖。
我国经济事实上一直游离于世界贸易体系的主流之外，加入WTO使我国经济的国际化程度迅速提高，经济对外全面开放，经济运行的国际环境也发生巨大变化：一是经济运行国际环境变化不利方面的主要表现是不稳定因素的增加。由于我国经济一直处在相对封闭的环境状态下运行，加入WTO开放、竞争的国际市场，影响经济发展的因素增多，面临比原来激烈得多的国际竞争的挑战。外来竞争冲击的影响，经济国际化程度的迅速提高，对我国目前国内市场的供求关系、价格水平会产生较大冲击。因此，加入WTO后我国经济在获得更多国际市场空间的同时，增加了发展的不稳定因素。二是在加入WTO后激烈的国际竞争环境下，我国的一些弱质产业、产品，如粮食、棉花、糖和很多农产品生产受到严重冲击，有的产品生产由于处于劣势，可能出现生产萎缩甚至被冲垮。在这些产品中，有的关系到国家生存(如粮食)，有的牵扯到一个经济部门甚至几个经济部门的生存(如棉花)。这些产品国内生产不足或生产萎缩，主要依赖进口会严重影响整个国家安全和国家经济安全。
(三)从经济法律政策上讲，建立重要商品储备制度是国家法规政策赋予政府部门的职责。
1998年5月1日起施行的《中华人民共和国价格法》第四章第二十八条明确规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”这就为重要商品储备制度的建立提供了法律依据。
2003年11月5日浙政办〔2003〕82号《浙江省人民政府办公厅转发省物价局关于建立应对市场价格异常上涨工作预案意见的通知》中规定：应对市场价格异常上涨的主要措施第五项为“建立和重要商品储备和风险基金管理”。其中规定：“重要商品储备和风险基金管理是各级政府实施价格调控的重要经济手段，也是应对市场价格异常上涨的重要物质保障和资金保障。各级政府要积极建立粮食及救灾物资等重要商品的储备制度，加强风险基金管理。在市场价格发生异常上涨时，各级领导小组要及时公布重要商品的储备情况，安定人心；适时适量地动用重要商品储备，平抑市场价格。”
2004年6月18日绍政办发〔2004〕110号《绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市应对市场价格异常上涨工作预案的通知》中应对市场价格异常上涨的主要措施第六项为“建立健全重要商品储备制度和应急供应机制。”其中规定与上述省人民政府工作预案规定基本一致。
二、绍兴市重要商品储备制度的现状和存在问题
(一)现状
目前，我市已经建立的重要商品储备制度只有两项,即粮油储备制度和农资储备制度。
粮油储备包括粮食和食用油量大类。粮食储备是1992年根据浙江省人民政府有关文件建立起来的，包括粮食实物储备和粮食风险资金两个方面。粮食实物储备品种为早籼谷；储备数量实际数比省下达指标略多一些，超过部分为周转粮和商品粮，周转粮主要用于应对突发性事件。另外市本级储备有应急成品粮，储备品种为成品粮晚粳米。同时，全市建有若干个粮库，用以存放储备粮。储备机构为各地粮食收储公司。食用油储备分省级和市级两块，实际储备数量与省下达指标一致。
农资储备包括农药和化肥两大类。农药储备为市级救灾储备，于1986年建立，规定储备量为215吨，品种根据每年病虫害发生情况和农药市场变化情况而定，储备时间为12个月。化肥储备为市本级储备，于1999年建立，规定储备化肥1600吨，其中尿素600吨、碳酸氢铵1000吨，储备时间为6个月。
(二)存在问题
从目前的情况看，我市重要商品储备制度存在的主要问题有以下几个方面：
一是储备范围过小，品种不适应。
我市建立的重要商品储备只有粮油和农资两项，但实际上，随着经济社会形势的发展，为满足生产、生活的需要，保障经济安全和社会稳定，一些重要能源商品等迫切需要纳入重要商品的储备范围。农资储备中缺少对农膜等商品的储备，化肥也只有两个品种。同时，粮食储备品种为早籼稻，而我市居民习惯于食用粳米，储备品种与食用品种不适应。
二是储备数量不适应，难以应对突发事件。
就粮食储备而言，目前全市地方储备粮数量为15.65万吨，其中市区为3.75万吨（原粮）。我市现有总人口433.59万人，需要供应口粮的人口为241万人（其中非农人口91万人，流动人口50万人，农村缺粮人口100万人），按每人半年口粮125公斤计算，目前储备粮只能满足全市供应口粮人口3.1个月口粮。按照国家关于地方储备粮规模销区要达到6个月口粮、产区3个月口粮的要求存在很大差距，我市储备粮规模应为30.13万吨，相差14.48万吨，差额为48.1%，将近一半。
三是储备资金来源单一，财政压力过大。
目前，我市的粮食风险资金由财政独家承担，目前余额约为1500万元。按照粮食储备30万吨计算，风险资金上有较大缺口。如再建立能源、农资等储备制度，则资金的缺口更大。
四是仓储不适应，容量越来越少。
随着企业转制，一些原有的企业仓库已不存在；同时随着城市化进程加快，土地日趋紧张，原来的一些仓储有的被征用、有的容量减少。就我市粮库而言，不同程度存在着偏僻、简陋、危险、容量小这样的问题。
五是储备企业利益与社会利益难统一。
以粮食储备为例，各县市财政良莠不齐，行政首长对粮食安全认识程度不一，导致财政对储备粮的补贴方法五花八门。有“包死不包活”的——“死”的一块：财政以吨保管费为单位，按实际储备数量下拨给粮食储备企业保管费用；“活”的一块：粮食轮换中产生的盈亏由财政包底，亏了由财政承担，赢了归财政收益。有“一脚踢盈亏不管”的——财政每年对粮食的补贴固定不变，保管费用、轮换中产生的盈亏一概由粮食储备企业负责。在这种财政补贴方式下，储备企业为了追求利润最大化，必定选择“高抛低吸”，竭力规避风险，减少亏损，获取利润。这样，一粜一籴之间实际上就可能与民争利，违背了粮食储备的初衷。
六是储备商品轮换不合理。
目前，储备量进出轮换尤其是增加储备量的时间过于集中，人为造成粮食行情起伏。储备粮增加时，各地竞相争购，剧烈的程度可以使邻近数省粮价为之飙升；储备粮出库前，因为提前公告，灵敏的粮食会未雨绸缪，粮商往往竞相抛售，人为压低粮食价格。
七是储备形式单一。
目前，我市已经建立的重要商品储备只有政府储备一种形式，缺乏企业法定最低库存、家庭仓储等储备形式。由于政府储备需要财政资金支持，企业法定最低库存和家庭仓储不需要政府提供资金，因而，储备形式的单一也造成了财政压力过大。
三、建立和健全绍兴市重要商品储备制度的对策
针对目前存在的问题，笔者认为建立和健全我市重要商品储备制度可以从以下几个方面入手：
（一）适当增加储备品种。
政府选择储备的重要商品，一般要满足四个条件：一是重要性条件。即储备的商品必须是重要商品，对我市生产、生活有较大影响的；二是波动性条件。即经常存在着交替出现的供求不平衡矛盾，即有时供不应求，有时供过于求；三是大量性条件。即产销数量较大；四是经济性条件。即商品的长期存储在技术上比较经济。
根据上述四个条件，结合绍兴的实际，我市重要商品储备的范围宜包括以下几类：工业生产资料类中的煤炭、成品油；农业生产资料类中的化肥、农药、农膜；消费品类中的粮食、食用油、食糖、食盐、药品、液化气。
（二）合理确定储备规模。
从保障供给角度考虑，目前国际上各国战略储备数量确定的一般规律，是将储备量定为预期的总需求量和总供应量之间的差额。即:
储备量＝预期总需求量－预期总供给量。
测算储备量的步骤如下：
第一步，测算预期的总需求量。总需求量用目前常态下的需求量乘以危机可能持续的时间即可。即:
预期总需求量=目前单位时间正常需求量×危机可能持续时间。
决定不同商品危机持续时间的因素，主要包括以下几种:一是生产周期。一般来说，生产周期越短，危机可能持续的时间越短。二是潜在生产能力及将其化为现实生产能力的难易程度及需要的时间。潜在生产能力越大，将其化为现实生产能力越容易、时间越短，危机可能持续的时间越短。三是替代品的可替代程度、替代成本、生产周期、潜在生产能力及将其化为现实生产能力的难易程度和时间。四是国际政治、国际经济事件中相互制裁、进行贸易战的承受能力，相互造成损害的程度。我国的承受能力越大，遭受的损失越小，危机出现的机会就会越少，持续时间会越短。
第二步，对预期最坏情况下总供给量的测算。影响预期总供给量一是储备商品的生产偏差。即历史上该商品产量最高、最低年份和正常年份产量之间的差额；二是进口。由于存在完全供给中断的可能性不大，可进口量的确定应以不引起“国际市场该商品价格非正常大幅波动”为上限；三是替代品的可替代度。替代品的替代度可以用一个百分率表示，0%表示完全不能替代，100%表示完全可以替代。四是该商品及该商品的替代品的潜在生产能力、生产周期以及在生产周期内潜在生产能力转化为现实生产能力所需的代价。将潜在生产能力转化为现实生产能力、现实商品花费的代价要低于储备所产生的成本，如果这种代价高于储备成本，那就是储备更有利。所以，决定潜在生产能力可否成为现实供给量的因素，就是转化费用与储备成本谁高谁低;与储备成本相等的点，就是可形成现实供给量的上限。
由上述分析，我们可以得出预测基本上是最坏情况下总供给量的计算公式。即:
最坏情况下的总供给量=危机可能持续期间最低产量+期间以正常价格可获得的进口总量+危机持续期间可使用的替代品×替代度＋期间利用该商品潜在生产能力、替代品潜在生产能力可获得的最大产量。
这个总供给量考虑了在危机期间人们通过各种努力，所能得到的所有的正常供给。
根据上述方法，考虑国家有关规定，在调查研究的基础上，合理确定工业生产资料、农业生产资料和消费品的合理储备规模。
(三)采用多种储备形式。
我市地方重要商品储备形式可有两种形式：一是政府储备。即根据国家有关政策法规和绍兴本地实际，政府以专项储备制度形式建立的储备制度。二是企业法定库存。 企业法定库存指的是国家法令明确规定某些行业的企业应保持的最低库存量。以美国为例，美国立法要求经营炼油的企业要保持一定的原油库存、成品油销售企业要保持一定数量的周转库存、加油站必须保持一定量的零售库存。法定库存不是企业自觉自愿保持的商业库存数量，是对国家尽义务，是法定的最低库存量。对能源这种国家战略储备要求企业有最低法定库存，可以减少国家直接储备的储备量。要求维持企业最低库存的商品不宜多。
(四)建立健全储备机构。
建立健全重要商品储备制度离不开完善有效的储备机构。储备机构包括两类：一是储备的决策、管理机构；二是储备商品具体保管（存储）机构。
储备的决策机构为市、县（市）人民政府，各级政府可成立重要商品储备领导小组，由政府分管领导、发改、财政、商贸等部门领导为成员。领导小组下设办公室，办公室可设在发改部门，作为储备的监管机构。
储备的存储机构可采用两种形式：一种是专门储备企业。如粮食、食用油的收储就有专门的粮油收储公司承担。另一种是兼职储备企业。这种企业应具备一定规模和承储设施的、能模范执行国家经济政策的流通企业。根据绍兴市的储备品种，可选择的储备企业如下：专门储备企业——绍兴市粮食收储公司（储备商品为粮食、食用油）、兼职储备企业——绍兴市燃料公司（储备商品为煤炭）、中国石油化工公司绍兴分公司(储备商品为成品油)、绍兴市农资公司（储备商品为化肥、农药、农膜等农资）、绍兴市糖业烟酒公司(储备商品为食糖)、绍兴市盐业公司(储备商品为食盐)、浙江震元股份有限公司(储备商品为药品)、绍兴市燃气总公司(储备商品为液化气)。
(五) 严格管理储备商品。
对储备商品要实行严格的管理。抓好储备商品的收储、动用和更新三个环节。
储备商品的收储要严格按照规定进行，做到品种、规格相符，数量、结构相符。收储时间要统筹安排，避免对粮市造成大起大落。
重要商品储备是为政府调控市场价格服务的。当重要商品的市场供给出现较大缺口，价格暴涨时，要适时抛售储备商品，增加市场供给，平抑市场价格；反之，当供大于求、价格下滑时，政府要适时入市收购，转入储备，增加市场需求，遏制价格过度下滑。
储备商品的动用应贯彻“谁储备、谁动用”的原则。市级地方储备的动用，由市重要商品储备小组办公室提出具体安排意见，报市重要商品储备制度领导小组批准后，由流通主管部门组织实施，任何企业、单位不得擅自动用。
对有保管期(保质期)的商品，要在保持储备总体规模不变和确保储备商品质量、安全、减少损耗的前提下，适时进行更新。储备商品更新的原则是稳定市场，避免风险，保本微利，以及保证国家储备的完整。承储企业必须及时将储备商品的更新、轮换情况报市重要商品储备领导小组办公室。
（六）科学运作储备资金。
重要商品储备必须以储备资金作为后盾,政府可建立重要商品储备基金，专项用于重要商品的储备。基金运作要抓好筹集、使用和监督、保值增值几个环节。
基金的筹集可从以下几个方面考虑：一是财政专项拨款；二是从建立的价格调节基金中获得支持；三是政策性银行贷款。
基金的使用要坚持以下原则：一是专款专用。储备资金要专项用于商品的收储，防止挤占挪用；二是过程监控。要建立相应的资金使用前审批制度、使用过程中的监督制度和使用后的专项审计制度。
基金的运作要实现保值增值。按照市场经济的原则，重要商品储备基金不仅要发挥其调节功能，而且要重视其投资功能，将基金日常余额的一部分投资于国债等稳健安全的投资品种，确保基金的保值增值。