浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选二等奖：

 

完善土地价格形成机制 促进土地资源集约利用

宁波市发展改革委李亚苗

 

随着我市经济社会的快速发展，工业化、城市化的加速推进，用地需求急剧增长；与此同时，国家对土地的宏观管理又日益趋紧，可用土地资源十分紧缺，建设用地供需矛盾已成为制约我市经济社会快速发展的主要瓶颈之一。2005年中央确定的建设节约型社会的五大重点之一，就是强化土地资源的节约和集约利用。如何深化土地价格改革，完善土地价格形成机制，促进集约利用土地，合理配置土地资源，是当前我市资源节约型社会建设的重要课题。鉴于土地价格主要由土地取得成本、开发成本和政府收益三部分构成，本课题从分析土地市场实际情况入手，研究当前土地价格管理体制、土地价格形成机制以及土地价格体系中征地、拆迁安置补偿、配套开发建设、行政划拨、批租出让等方面价格问题，并就完善土地价格形成机制、促进土地资源的集约利用提出相应的对策措施。

一、土地市场基本情况

土地是由土壤、岩石、矿藏、水、空气、植被等组成的自然综合体。土地是不可再生的资源，是民生之本、发展之基。我市土地资源十分有限，建设用地供求矛盾突出，土地交易价格不断攀升，已引起政府和社会各界的高度关注。

（一）土地资源十分紧缺

我市人口多,人均耕地少，耕地后备资源不足。全市市域总面积17597平方公里，其中行政区域面积9365平方公里,海涂面积940.04平方公里，分别占市域总面积的61.57%和6.61%。在土地资源利用结构中，农用地面积为679568.97公顷，建设用地面积为118956.21公顷，未利用地面积为171025.35公顷，分别为总面积的70.09%、12.27%和17.64%，详见图表一。

宁波市土地利用现状结构图（图表一）

 

  

 

目前，宁波市域内耕地总面积约为222026公顷，占农用地总面积的32.67%。2005年末全市总人口556.7万人，人均耕地仅为0.574亩。低于联合国粮农署人均0.8亩、全国人均1.43亩。据土地资源调查分析，全市耕地后备潜力为56011公顷。从耕地后备潜力构成来看，全市现有沿海滩涂90692.57公顷，盐碱地4341.52公顷，荒草地等未利用土地约40800公顷，其中可供开发的理论潜力约为50820公顷；可供整理的耕地约118250公顷，其中坡度在2°以上的耕地所占比例为45.13%，土地整理的新增耕地理论潜力约为3700公顷；按国家《村镇规划标准》最高标准人均150平方米计算，通过对全市农村居民点的整合，可新增耕地1134公顷；根据调查资料显示，建设用地复垦区面积500公顷，新增耕地理论潜力357公顷。事实上，宜耕后备土地资源的开发受到质量差、开垦难度大、可能带来生态环境问题等诸多因素的限制，潜力十分有限。

（二）建设用地矛盾突出

现阶段，我市正处于工业化中期，随着经济社会的发展及工业化、城市化的推进，建设用地的需求急剧膨胀。在我市土地中，耕地面积无非就是323万亩；现在我市按正常使用，每年至少需要建设用地10万亩，耕地保护与建设用地的矛盾十分突出。针对投资增长过快、经济过热以及土地利用与管理方面存在的问题，国家推出了一系列收紧地根的宏观调控政策。2004年 10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出实行严格的土地控制制度和耕地保护措施；2006年8月，国务院又发出了《关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步加大了对土地的宏观调控力度，用地形势日益趋紧。宏观调控土地政策的出台，对我市的经济产生了较大的影响，现在的发展空间受到了土地的制约。我市的建设用地计划指标从2002年的51031亩下降到2006年的34500亩，减少了32.4%，期间各年度计划指标详见图表二；土地整理折抵指标在2004年之前没有限制，2005年起省有关部门下达土地整理指标，当年我市指标为26250亩，2006年下降到15750亩，比2005年减少了40%。由此可见，我市建设用地指标总量不断减少，供求矛盾加剧。事实上，现在即使具备用地指标，都很难使用土地，因为建设用地不能随意使用农保地，那怕是调整使用一亩农保地也要报国务院审批，而我市历史上土地利用规划确定的农保率非常高，农保率要超过85%；而且对使用的土地要求做到占补平衡，我市可开发或整理的土地资源又不断减少，造地成本越来越高。随着经济社会的快速发展和社会主义新农村建设的不断推进，我市对土地资源尤其是建设用地的需求将不断增加，建设用地供需矛盾将更加突出。

宁波市2002～2006年建设用地指标表（图表二）

（三）土地交易价格不断攀升

随着社会主义市场经济的建立和完善，我市逐步推进土地使用制度改革。按照市政府《关于推进我市土地使用制度改革有关问题的通知》（甬政发[1992]223号）规定，从1992年9月15日起，除党政机关、全额预算事业单位、军事及市政设施等非营利性用地和福利性住房用地等继续实行行政划拨外，其他非农业建设用地（包括乡镇新用土地），均实行批租出让，这就意味着我市从过去的土地行政划拨改为有偿使用，也就是变无偿、无限期、无流动使用为有偿、有期限、能流动使用的土地使用制度。随着土地管理制度改革的不断深化，逐步提高招标、拍卖、挂牌出让土地的比例。在土地使用制度改革推进过程中，我市土地资源的商品价值属性逐步得到体现，不同土地权利主体的利益逐步得到保障，土地资源逐步得到优化配置。目前，我市基本建立起征地区片综合地价体系，征地补偿标准有了一定程度的提高；通过征收失地农民社会保障资金（每平方米30元）、预留10%村级三产用地、从土地出让金提取一定比例社会保障资金等办法，保障失地农民的利益。不断完善拆迁安置补偿政策，取消按建设项目性质给予不同补偿的规定，改进拆迁安置补偿作价办法，初步实现按房地产价格评估机构评定的价格进行补偿。着手探索合理确定划拨价格的办法，在市三区“城中村”改造工作中尝试统筹均衡分摊拆迁安置补偿费，积极推进城市建设。1990年在全国范围内率先研究土地基准地价，中心城区先后五次调整了基准地价标准，各县（市）、区也相应制定或调整基准地价标准，形成了全市基准地价体系。组织实施土地招标拍卖出让制度，逐步规范土地市场交易行为，基本建立起由市场形成价格的价格机制。由于土地供应数量的限制、土地取得成本的推动与日益增长的用地需求的拉动，我市近几年的土地交易价格持续上涨。据市统计局城调队统计，2001年～2005年土地交易价格累计上涨55.7%，其中居民住宅用地上涨幅度最大，达到67.1%；工业用地上涨幅度较小，仅为29.0%，详见图表三。

宁波市2001～2005年土地交易价格指数表（图表三）

                                            单位：%

项  目	2001年	2002年	2003年	2004年	2005年	累  计
总  计	100.8	109.2	113.2	108.3	115.4	155.7
一、住宅用地	101.1	110.1	115.1	108.4	120.3	167.1
1、高档住宅用地	100.0	107.0	114.0	118.2	134.8	194.4
2、普通住宅用地	101.1	108.6	114.9	107.7	110.9	150.7
二、工业用地	100.7	100.0	104.0	110.2	111.8	129.0
三、商业、旅游、娱乐用地	100.0	109.6	111.7	108.1	104.9	138.8
四、其它用地	100.0	112.0	109.3	106.2	111.7	145.2

 

二、土地价格存在的问题

随着土地使用制度改革的不断深化，我市以市场为主形成土地价格的价格机制初步建立，在一定程度上促进土地资源的合理配置。但是，当前我市建设用地供需矛盾依然突出，征地与拆迁工作日趋艰难，群众集体上访时有发生，大部分建设项目难以如期推进，已影响到经济发展与和谐社会建设。造成上述问题的原因是多方面的，但土地价格的矛盾与问题也是重要的因素。

（一）征地补偿费标准仍然偏低，难以保障农民的生活水平。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。在农村集体所有土地转为国有建设用地时，农村的集体土地所有者不能与土地使用者直接进行交易价格的协商，而由政府统一征用，依法按规定标准进行补偿。由此可见，现行的土地征用补偿办法带有浓厚的计划经济色彩，存在严重不足。一是征地补偿原则不合理。《土地管理法》规定的土地征用补偿原则“按照征用土地的原用途给予补偿”不合理。按原用途补偿是造成征地中价格“剪刀差”的根本原因。土地被征用后转为建设用地，其基本由市场形成的土地出让价格与农民获得的征地补偿费形成强烈的反差。根据目前市场行情，我市近郊房地产开发用地出让价格在每亩300万元左右，而三江片的区片综合地价为每亩8.75万元，仅占出让价格的2.9%。较大的价格差距，造成了农民的心理不平衡，容易产生社会问题。二是土地征用补偿依据不科学。《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费的主要依据取决于被征用土地前三年平均年产值，这种一刀切的计算方法过于简单，不能适应征地过程中的复杂关系，难以正确体现土地的区位差异及各地的经济发展水平，也难以准确地反映被征用土地的真实价值。三是补偿内容不全面。根据《土地管理法》等有关规定, 征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这意味着征地补偿项目仅包括直接的损失，未包含因征地而导致的连带损失；或者说，考虑到土地的生产功能，而没有充分体现社会保障功能。四是征地补偿政策不统一。各地的区片综合地价所包含的内容不一致。部分县（市）、区包括土地补偿费和安置补助费两项，如镇海区除了区片综合地价外，青苗和地上附着物补偿费另行补偿；部分县（市）、区包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项，如宁海县区片综合地价中，土地补偿费（包括附着物补偿费）不低于50%，安置补助费不超过45%，青苗补偿费不超过5%。重点工程与一般项目征地补偿标准悬殊，如甬台温铁路的耕地征地补偿标准为每亩1.6万元，而宁海县当地补偿标准为2.40～3.85万元，两者相差近1倍。出于招商引资的考虑，个别县（市）、区至今未能落实每平方米30元的社会保障统筹资金收费政策。迫于地方财政压力，部分县（市）、区擅自对出让土地征收有偿使用费。镇海区着力推进失地农民的社会保障，在区片综合地价收取每亩2万元附加。对10%的三产预留用地，或按规定提供土地，或按区片综合地价折合资金补偿，或按商业、住宅、工业三大类平均生地基准地价结算成货币补偿。五是征地补偿标准不合理。目前，我市征地补偿标准总体偏低，而且区域之间差距较大，详见图表四。如三江片的区片综合地价为每亩8.75万元，但与三江片接壤的镇海区仅为每亩3万元，相差悬殊。之所以造成这种局面，除了上述政策束缚外，当前征地补偿标准由当地政府制定，招商引资等政绩考核制度驱使部分地方政府从主观上压低征地补偿费用。现行的征地补偿标准难以充分实现失地农民的社会保障。

各地部分级别区片综合地价标准表（图表四）

                                         单位：万元/亩

	市区 三江片	鄞州	镇海	北仑	余姚	慈溪	奉化	宁海	象山
一级	8.75	4.60	3.00	4.74	3.48	3.60～3.90	3.15～3.85	3.85	3.00～5.30
二级		3.90	2.50	3.67	3.24	3.20	2.85～3.65	3.00	2.20～2.80
三级		3.30	2.00	2.69	2.88	2.70～2.80	3.05～3.65	2.80	1.80～2.30

 

（二）拆迁安置补偿价格体系不完善，影响到拆迁工作的顺利进行。近年来，随着我市的房屋拆迁工作量不断扩大，拆迁难度也在逐年增加。在拆迁工作实施过程中，也出现了一些新情况和新问题，因拆迁引发的纠纷和集体上访有上升趋势，影响到正常的生产生活秩序和社会稳定。从价格上来看，我市现行的拆迁安置补偿价格水平已与市场价格水平基本持平，但同时也存在一些需要进一步研究解决的问题。一是两大法规体系并存。我市城市国有土地房屋拆迁适用于《浙江省城市房屋拆迁管理条例》和《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》，而农村集体土地房屋拆迁却适用于《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》，两者往往存在一定的差异，如城市国有土地安置房屋标准为钢混二等，原农村集体土地安置房屋标准为砖混二等。尽管政府价格主管部门在制定调整拆迁安置补偿价格时，可以从价格水平予以一定程度的拟合，但至少给农民一种低人一等的感觉。二是出让土地与行政划拨土地房屋补偿标准相同。在现行拆迁安置补偿价格中，价格标准以出让土地的房屋价值测定，尚未完全区分土地的性质，不管是出让土地还是行政划拨土地，其房屋补偿标准基本一致。这既会造成出让土地的被拆迁人心理不平衡，又不利于土地使用制度改革的进一步推进。随着各项改革的深入和社会的进步，这一矛盾将更加突出。三是忽视土地价值补偿。现行拆迁安置补偿政策基本上以房屋为主要依据进行补偿，仅有的低容积率土地补偿也是象征性的补偿。事实上，拆迁安置补偿是对被拆迁人的房地产价值补偿，而房地产价值的差异主要体现在土地价值的差异。四是区域之间基础价格相差悬殊。在现行拆迁安置补偿价格体系中，基础价格主要有房屋重置价格、房屋基本造价和商品住房平均价格。各项价格均有其特定含义与价格构成。除了商品住房根据各地市场行情分别确定外，由房屋本身造价水平测定的基本造价、重置价格应当比较接近。事实上，各地之间差异较大，如宁海县砖混二等、钢混二等房屋重置价格分别为每平方米520元和680元，而市三区分别为每平方米880元和1200元，分别比宁海县高69.2%和76.5%，详见图表五。五是部分价格有待完善。据调查，拆迁安置补偿价格在拆迁过程中存在一些问题，如楼层、朝向差价率沿袭房改政策，明显低于市场水平；房屋装饰补偿费限定在每平方米500元以内，对装饰高档的被拆迁人不合理；非住宅考虑层高因素，但住宅不论房屋高度等。拆迁安置补偿价格政策的不合理，无疑将带来被拆迁人的抵触情绪，增加拆迁工作的难度，从而影响到拆迁进度和社会和谐。

各地现行住房重置价格标准表（图表五）

                                   单位：元/平方米（建筑面积）

	市区 三江片	鄞州	镇海	北仑	余姚	慈溪	奉化	宁海	象山
砖混二等	880	630	620	650	550	710	580	520	700
钢混二等	1200	870	800	850	760	1000	810	680	920

 

（三）现行土地划拨价格有失公平，严重制约了城市化进程。随着土地使用制度改革的逐步深化，行政划拨土地的用地比例日益降低，但事关社会事业发展、城市基础设施完备等建设用地仍有必要实行行政划拨。合理的土地划拨价格，既能保障社会公共设施建设，也能促进土地资源的节约利用。按照现行政策，划拨价格就是征地价格，即区片综合地价、拆迁安置补偿费用及国家规定的税费等。长期以来，征地价格仅仅考虑被征地者的合理补偿，而年产值高低与用地者基本没有关系，或者说与用地者土地开发成本不一定完全一致。随着城市化的快速推进，现行土地划拨价格的矛盾日益显现。一是存在负担不公平。由于土地类别不同（如耕地或未利用土地），或地面房屋拆赔比例差异，用地者需要支付不同的土地费用，有失公平。二是不利于城市建设整体推进。在这种政策背景下，用地者势必选择房屋拆赔比例低或区片综合地价低的地块，以最大限度地降低建设成本。由此造成一些边角料土地逐渐形成，严重阻碍了城市建设，也有损于城市形象。三是造成资源浪费。由于政策上的原因，地块可在一定程度上的自由选择，导致实际土地划拨价明显偏低，用地单位千方百计扩大用地面积。如市区一家医疗机构原用地面积18亩，要求迁建用地108亩；当要承担统筹的拆迁安置补偿费时，其负责人却表示想当初应该少要土地。四是积聚了政府的负担。在城市化推进过程中，因土地划拨价格的不合理，产生了大量的“城中村”。在目前开展的市三区15个“城中村”改造中，以村为单位，按每户55万元统筹分摊拆迁安置补偿费用，也难以平衡改造资金。由此可见，如果不改进土地划拨价格作价办法，恐怕连政府前几年从这些村的土地出让收益来弥补资金缺口也不够。

（四）土地基准地价偏低，尚未真正起到有效的导向作用。土地基准地价是地价体系的核心，是政府调控引导土地市场价格的重要依据，对土地市场价格具有一定的导向和控制作用。但是，由于各地土地定级自成一体，基准地价研究项目开展的时间、采用的技术路线和方法体系、成果应用的要求等诸多方面存在差异，造成不同区域基准地价成果的评估基准日、基准地价的内涵、结构体系、价格水平等的不一致性和不可比性，难以体现城市区域条件差异的一体化水平，从而影响到全市地价政策的统一协调，不利于建设用地的有序竞争，在一定程度上制约了城市总体规划的全面实施。而且，各县（市）在制定基准地价过程中，过多考虑招商引资等需要，人为控制基准地价水平，导致基准地价往往明显低于与市场价格水平，各地现行基准地价详见图表六。究其原因，主要有三方面原因。一是非市场定价原则。现行土地基准地价的确定，由于受现行地价理论的束缚，一般遵循以土地定级为基础、级差收益为依据、年产值及投资成本为参考的技术思路，是在土地市场发育不完善、非市场因素确定占主导地位的情形下形成的。由此而制定的土地基准地价仅仅作为征收城镇土地使用税的参考依据，很难在土地市场和地价管理中发挥应有的作用。二是注重项目引进。土地价格是把双刃剑，价格标准高，有利于增加政府收益，加快城市建设步伐；价格标准低，便于招商引资，促进经济发展。在确定基准地价时，地方政府往往过多考虑项目引进的需要，人为地控制价格水平，导致公布时的基准地价水平明显低于土地市场正常价格水平。三是供求矛盾突出。近几年，随着土地使用制度不断完善，用地政策日益从紧，建设用地供求矛盾进一步加剧，土地市场价格不断攀升，扩大了基准地价与市场实际地价之间的差距。在土地基准价格中，工业用地尤其突出。据镇海区国土资源部门反映，近日调整之前的工业用地的基准价格与市场价格普遍相差1倍。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

各地部分级别基准地价标准表（图表六）

                                            单位：元/平方米

		市区	余姚	慈溪	奉化	宁海	象山
一级	商业用地	9300	3601	5515	4770	3100	5750
	住宅用地	5850	1559	1650	2520	1450	1800
	工业用地	957	493	730	450	355	415
二级	商业用地	6900	3119	3980	4035	1900	4000
	住宅用地	4608	1409	1520	2210	1200	1500
	工业用地	754	456	590	325	300	340
三级	商业用地	3520	2206	2540	3135	1600	3000
	住宅用地	2592	1140	1290	1750	900	1350
	工业用地	631	382	470	260	255	---
四级	商业用地	2656	1673	1715	2440	950	2185
	住宅用地	2170	1040	980	1285	740	1200
	工业用地	513	343	370	230	225	---
五级	商业用地	1948	1251	1150	1685
	住宅用地	1683	697	690	825
	工业用地	469	307	290

 

 

 

（五）土地交易价格形成机制不完善，导致建设用地浪费严重。在社会主义市场经济中，市场机制合理配置资源的作用，是以价格职能的正常发挥为前提的，只有价格机制与竞争机制、供求机制互相制约、互相影响、共同作用，才能促进土地资源的合理配置。当前，我市土地交易价格形成机制仍不尽完善，价格机制没有发挥应有的作用。一是土地资源的计划配置范围仍然很大。当前，法律禁止农村集体所有建设用地入市流转，这部分土地资源基本上尚未纳入市场配置范畴。在国有土地资源中，计划配置仍占相当比例。二是市场配置比例有待提高。在前几年出让土地中，协议出让的土地仍是市场的主流，特别是工业用地基本上以协议出让为主。在以往协议出让工业用地中，一些地方出于招商引资等方面考虑，往往人为压低土地价格，甚至采取出让金返还或补助等形式。在土地使用者中，有的少量投入后，转手赚取差价；有的圈地，建造低容积率厂房，搞花园式工厂；有的征而不用、多占少用，闲置土地；有的粗放经营，使用效率低下，造成土地资源浪费。由于建设用地非市场化或市场化程度不高、价格形成机制不完善、土地价格标准偏低，进一步刺激了工业用地规模的扩大。据初步统计，我市近三年工业用地占到总用地量的近50%。三是土地市场的信息公开程度不够。信息公开是发挥市场配置作用的前提之一，建立信息公示制度则是实现信息公开的制度保证。目前，政府部门正在逐步建立土地市场及价格动态监测制度，但政府各相关部门沟通不够，现行的监测制度难以适应市场发展和宏观调控的需要；土地资源的基础资料不全面，不利于准确分析市场形势和把握市场动态；虽已初步建立相应的供地信息公示制度，但供地信息还没有做到及时充分披露，影响到市场价格机制的充分发挥。

三、政策建议与对策措施

土地价格改革是当前国家资源性产品价格改革的重要组成部分，是我市“十一五”期间价格改革的工作重点。根据当前我市宏观经济运行态势和土地市场形势，完善土地价格形成机制的基本思路是：以科学发展观为指导，以落实严格的土地管理制度为前提，以促进土地资源的集约利用为主要目标，进一步加大土地市场宏观调控力度，尽快理顺土地内部价格关系，充分运用土地价格约束机制，积极培育土地市场体系，抓紧健全土地价格管理体制，逐步建立起充分反映土地市场供求关系和土地资源稀缺程度的价格形成机制，促进我市经济社会全面协调可持续发展。

（一）加大土地供应调控力度，保持土地价格基本稳定

社会主义市场经济是在国家宏观调控下的规范有序的竞争性经济，其实质是“政府调控市场，市场形成价格，价格引导资源配置”的一种经济运行机制。只有在政府宏观调控下，以市场经济方式配置土地资源，才能兼顾到社会各行业的均衡发展，才能更加合理、高效、优化配置土地资源，保障经济社会可持续发展。由此可见，科学编制土地利用规划，合理安排土地供应计划，加强土地宏观调控，是土地优化配置的前提。

----抓紧编制完善我市土地利用总体规划，强化宏观调控手段。规划编制的指导方针是：严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹规划各类用地，促进土地利用方式由粗放型向集约型转变，由宽松优惠供地向从紧从严供地转变，由约束性不强的管理向依法严格管理转变。当前，在建设用地供应上仍要按照国务院有关规定，实行从严从紧的土地管理政策，加强城市区域间的整体规划，达到空间上的合理布局，实现功能上的综合利用，发挥其优势互补的作用。在规划方法上，不仅要注重对城市土地利用的空间规划，更要注重对城市土地利用的时间规划，使城市规划能以实现土地的经济、社会、生态效益最大化为目标。在规划手段上，要加强国家宏观调控，充分发挥政府与市场相结合的双重调节作用，实行经济、法律、行政等手段相结合的综合管理。同时，为了适应瞬息万变的市场经济发展需要，必须完善规划实施的反馈机制，适时调整规划目标，提高规划对土地开发利用的调控能力。

----统筹安排年度建设用地计划，优化土地资源配置。在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上，探索建立土地供应计划制度，合理确定全市土地的供应总量、结构和进度。在土地供应计划安排中，要确定优先用地序列，确保重点工程与交通、能源、重大基础设施、农、林、水利、同人民生活息息相关以及城乡统筹等项目建设用地；对其它项目的安排，要增强产业政策的导向功能，优先供应拆迁安置房、经济适用住房、限价商品住房以及符合国家产业政策的科技型、节能型、生态环保型等项目。通过土地资源的合理配置，促进我市经济增长方式的转变和产业结构的优化，同时保持房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。

----着力改进土地供应和项目建设监管工作，确保土地利用规划和年度供应计划的顺利实施。要加大土地储备能力，全面推广净地出让制度，实现有效供应土地，增强政府的即时调控能力。积极争取土地折抵指标，妥善处理折抵指标费与耕地开垦费的关系，落实解决折抵指标所需资金。有序推进未利用土地开发和土地整理，及时调整造地费标准，以适应不断增加的造地资金的需要。研究解决调控政策与现行法律法规规定之间的矛盾，营造良好的政策环境。改革现行不合理的政绩考核体系，由单纯的注重经济增长速度向注重经济增长质量转变，减少经济增长对土地粗放利用的依赖。加强对建设项目投资强度和容积率的控制力度，完善项目竣工验收办法，建立双控指标的考核制度。调整土地出让金管理政策和收入分配政策，合理界定各级政府的土地资本预算权限划分与预算责任，建立预算约束和预算激励相对等的土地资本预算管理体系。

（二）疏导土地价格内部结构矛盾，努力构建社会主义和谐社会

疏导土地价格构成中各项价格矛盾，是全面落实科学发展观的客观需要，是促进社会主义新农村建设的重要措施。理顺土地价格内部的价格关系，将有利于妥善处理政府与农村集体、农民的经济利益关系，加快征地、拆迁工作进度，更好地满足经济社会发展对建设用地的需求。所以，各级政府有关部门要从构建社会主义和谐社会的高度出发，尽快研究解决当前存在的土地价格内部结构矛盾。

----健全全市土地征用区片综合地价体系，切实保障农民的利益。制定征地统一区片综合地价，是依法合理做好征地补偿安置工作、维护被征地农民切身利益、保障经济建设健康发展的重要基础性工作，是解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题的重要举措。制订征地统一区片综合地价，要依据国家法律法规和文件的有关规定，从本地区经济发展水平、农民生产和生活实际需要出发，妥善处理征地补偿标准的合法性与合理性、法定补偿标准与农民补偿要求之间的关系，切实维护被征地农民的合法权益，保证原有生活水平不下降、长远生计有保障。在具体测算时，要综合考虑土地类别、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素，妥善处理征地与被征地单位的经济利益关系，更好地保障农村和农村居民的合法权益。当前，要科学把握年产值的含义，提高区片综合地价，逐步缩小市与县（市）、区的价格差距，建立全市合理的区片综合地价体系。所谓土地年产值，应当指一定区域（如行政村或区片）土地上产生的年产值，包括第一产业、第二产业和第三产业的年产值。考虑到建设用地的实际情况，应该按平原土地计算。由于受现行统计体系的限制，年产值不妨根据农村住户全年人均总收入构成中合理要素结合人土比例测算。在农村住户全年人均总收入构成中，应当扣除外出务工工资收入、财产性收入和林业收入，因为外出务工与当地土地无关，财产另行补偿。市统计局的统计资料显示，2003～2005年的农村住户全年人均总收入分别为7628元、8411元和9531元，扣除外出务工工资收入、财产性收入和林业收入后的前三年平均年人均总收入为7737元；2003～2005年年末农业人口分别为380.26万人、376.50万人和374.09万人，平均376.95万人；平原农用地501.16万亩，测得年产值为每亩5819元。按照《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。按照亩年产值5819元、全市农业人口人均耕地0.89亩测算，全市平均区片综合地价（包括土地补偿费和安置补助费两项）为每亩61067～97419元；各地可根据当地实际情况测定。从长远来看，要适应市场经济发展的要求，研究确定集体土地合理有效的征地补偿原则，科学合理地确定征地补偿标准。随着社会主义市场经济的不断完善，遵循价值规律的作用，逐步以市场价格来确定征地补偿标准是大势所趋，应当成为未来征地补偿制度的方向。

----健全失地农民的社会保障机制，从制度上保障农民利益。失地农民的社会保障是失地农民最关心、最直接、最现实的社会问题。建立完善失地农民的社会保障机制，既是社会主义新农村建设客观要求，又能解除失地农民的后顾之忧，促进社会稳定与和谐社会建设。因此，要从稳定与发展的大局出发，从失地农民的长远生计考虑，建立失地农民的社会保障基金，完善失地农民的社会保障机制。失地农民的社会保障机制应当涵盖最低生活保障、养老保障、医疗保障以及为失地农民提供受教育和培训等内容。失地农民社会保障机制应当以政策为支撑，具有普遍的约束力；保障基金可以按照统筹的思路，实行统一的保障标准；保障的水平要按照城乡统筹的要求，逐步与城镇持平。考虑到保障基金测算的复杂性，不妨根据平均寿命和城镇低保标准测算所需保障基金总额。目前，我市平均寿命为75岁，城镇低保标准为每月280元，所需保障基金为每一农业人口75600元。这笔保障基金本身保障失地农民在到退休年龄后获得低保标准的生活补助；其利息或增值收益用于失地劳动力招工单位的用工补贴，或失业期间的生活补助，失地农民的培训，以及低保标准逐年提高的需要。为了建立足额的失地农民社会保障基金，各地在制定征地补偿标准时，要充分考虑失地农民的社会保障因素，并将大部分土地补偿费和安置补助费用作为社会保障基金的重要来源；妥善处理被征地者与用地者的经济利益关系，全面落实征地工作中涉及社会保障的价格和收费政策，有效整合现行社会保障资金，纳入社会保障基金统一管理；研究完善10%的三产预留用地政策，可改按综合平均生地基准地价折合资金，并将资金充入到社会保障基金帐户；加大政府的投入力度，提高在土地出让金提取失地农民社会保障资金的比例，弥补失地农民社会保障基金的不足；进一步规范征地价格行为，加强对社会保障资金的监管力度，严禁挪作它用。

----疏导拆迁补偿价格矛盾，促进房屋拆迁工作顺利进行。房屋拆迁是一项政策性、群众性很强的工作。它既是实施旧城改造，加快城市基础设施建设，改变城市面貌的重要手段，又是改善群众居住条件和人居环境的有效途径，事关广大群众的切身利益和城市化战略的顺利推进。针对当前存在的问题，按照城乡统筹和改变城乡二元结构的要求，在适当的时机归并拆迁法规体系，或进一步修改完善拆迁管理办法，尽可能统一城市国有土地与农村集体土地的房屋拆迁安置补偿政策。研究拆迁安置补偿价格问题，适当提高拆迁安置补偿价格水平，鼓励和引导被拆迁人选择货币安置方式，减少拆迁安置过程中的纠纷，加快房屋拆迁速度。逐步合理区分出让土地与行政划拨土地的房屋补偿标准，促进土地使用制度改革的全面推进。改进房屋拆迁安置补偿办法，由现行以房屋为主要依据补偿逐步改为房地分离评估补偿；当前亟待提高低容积率土地的场地补偿费标准，充分体现土地价值。部分拆迁安置补偿基础价格偏低的县（市）、区应当尽快提高价格标准，逐步缩小区域之间的价格差距。调整拆迁安置补偿费用标准，及时疏导实施过程中产生的价格矛盾。加强对被拆迁房屋的评估价格公示、评估结果复核、评估结果鉴定等评估活动的监督检查，确保拆迁价格评估的公正、公平，维护被拆迁人的合法权益。同时，适当提高拆迁服务费标准，完善拆迁管理费政策，确保房屋拆迁工作的正常运行。

（三）完善土地价格政策，促进土地集约利用

价格是市场机制的核心，是优化资源配置的重要手段。目前，土地价格形成机制尚不完善，不能真实反映市场供求关系和资源稀缺程度，不利于经济增长方式转变和资源优化配置。为此，要深化土地价格改革，建立健全土地价格约束机制，促进资源节约型社会建设。

----调整城市市政基础设施配套费标准，促进土地资源集约利用。城市市政基础设施配套费属于重要的建设项目收费，是土地价格构成中土地开发成本的组成部分。我市现行的城市市政基础设施配套费按房屋建筑面积计收，收费方式过于简单，缺乏合理性。针对当前建设用地供求矛盾突出的实际情况，应当充分运用价格杠杆，根据建设项目的用地性质、房屋层高和容积率等因素，实行差别收费政策，结构性调整城市市政基础设施配套费标准，鼓励和引导业主提高土地利用率。对充分利用地上地下空间的高层营业性用房和地下室用房，可酌情优惠甚至免收城市市政基础设施配套费，如对高层建筑，层高在24～50米部分，按规定标准的80%计收；50～100米部分，按规定标准的60%计收；100米以上部分，按规定标准的40%计收。对地下室建筑部分，可免收城市市政基础设施配套费。对相对过多占用土地的低层高标准住房，可加倍收取城市市政基础设施配套费。对工业建设项目，可按市政府办公厅《关于实行建设项目用地控制指标（试行）的通知》（甬政办发[2004]45号）规定的低限容积率控制指标的一定比例（如130%）为基准，低于基准标准的，城市市政基础设施配套费可根据降低的程度分档加收；高于基准标准的，根据超过的幅度给予优惠，但优惠后最低收费不得低于规定标准总额的一定额度（如40%）。对在原有土地上的扩建工程，可减半甚至象征性收取城市市政基础设施配套费。

----改进行政划拨土地作价办法，妥善处理用地单位之间的经济利益关系。维护公平是现代社会进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各方面相互关系的基本准则。制定合理的行政划拨土地价格既是节约利用土地资源、促进城市建设顺利推进的需要，也是维护用地单位公平负担、实现社会和谐的前提。为此，要尽快完善行政划拨土地价格的制定原则、作价办法，切实改革现行不合时宜的做法。在价格构成中，除土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费外，不管其具体用地地块是否需要拆迁房屋，行政划拨土地的价格构成均应当包括拆迁安置补偿费用。在价格确定方法上，拆迁安置补偿费用应当以一定区域（如行政村）或同一区片为单位，统筹平衡测定，真实反映行政划拨土地价格水平。市级有关部门要在当前“城中村”改造试点基础上，总结经验，完善测算方法，形成行政划拨土地价格管理办法，并由市政府或市政府价格主管部门、国土资源部门、财政部门以文件形式予以制度化、规范化，指导各地的土地行政划拨和价格管理工作。

----及时调整基准地价标准，合理引导土地市场价格水平。基准地价是指土地定级范围内，设定使用年限、土地利用条件、建筑容积率和土地还原利率，按照商业、居住、工业等用途，分别确定的某一时点的级（类）别的完整国有土地使用权的平均价格。调整制定基准地价是准确反映市场价格水平的客观要求，更是节约利用土地资源的需要。全市范围内应当建立规范基准地价确定和公布制度，凡三年以上未及时更新或三年期间内土地市场价格发生重大变化的，应当及时调整土地基准地价水平。要加强对土地价格的研究，不断创新土地价格理论，以级差收益为主要依据，适度考虑土地市场供求状况、市场价格水平以及今后三年内的价格变动态势，从而使基准地价真实反映当地土地市场供求状况和土地资源的稀缺程度。在调整基准地价时，当前应当适度控制总体价格水平，重在理顺不同类别土地基准价格的比价关系，尽快解决工业用地价格严重偏低的突出问题。近日，市区测定公布了基准地价标准，各县（市）应当尽快做好基准地价调整，发挥其引导调控作用。与此同时，抓紧建立协议出让最低价制度，明确协议出让价格构成，制定最低价标准，确保协议出让工作正常有序进行。

（四）大力推进土地市场建设，完善土地交易市场竞争机制

市场价格机制是一种以市场竞争为运行基础，通过定价主体的决策行为而形成价格的机制。政府应当着力完善市场体系和竞争环境，使之形成合理的市场价格。因此，要真正建立起有效的土地价格形成机制，应当建立起操作规范、公开、公平的土地有形市场，引入更多的市场竞争机制，使土地价格形成机制在市场中充分发挥配置资源的基础性作用。

----逐步完善土地交易市场体系，提高市场化份额。在社会主义市场经济条件下，要遵循价值规律，应当让市场机制自发作用，或政府自觉运用市场机制加以实现。建立健全土地市场机制，是当前完善土地价格形成机制的前提条件。为此，要进一步扩大土地有偿使用范围，逐步将经营性收费的基础设施建设用地纳入有偿使用。逐步扩大招标拍卖挂牌出让土地的比例，严格执行工业用地的招标拍卖挂牌出让制度。加强出让地块的宣传力度，扩大土地出让的推介范围，明确项目的投资强度、容积率、绿地率、建筑密度、行业设定、环保标准等控制要求和企业准入条件，不断完善出让方案报批、地价评估确认、发布公告、资格审查等工作程序与规则，提高土地资源市场配置的程度。严格控制行政划拨用地范围，逐步减少协议出让土地的数量。强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，禁止非法压低地价招商引资。建立土地成交价格申报制度和政府收购土地管理办法，对低于市场成交价的土地，政府可优先购买，防止非法交易。对协议出让和原行政划拨的土地，改变为经营性用途的，依法由政府收回后，重新实行招标拍卖挂牌出让，通过市场竞争机制，实现集约用地。

----大力培育土地交易市场，促进土地资源流通。土地资源的合理配置是通过市场流通实现的，而规范便捷的土地交易市场和较轻的流转成本将有利于促进土地资源流通。当前，应当着手清理整顿土地交易过程中税费项目，按照“重占用、轻流通”的原则，减少土地流通环节的税费项目或降低其标准，提高使用环节税费标准，为土地资源的流动创造良好的条件。依法制订土地闲置费征收管理办法，按区片综合地价的年产值测定收费标准，增加业主闲置土地的代价；按照公平负担的原则，参照基准地价的调整幅度，尽快提高外商投资企业的土地使用费，调整城镇国有土地使用税，抑制多占、滥占和浪费土地的行为；恢复征收土地使用金，依法提高收费标准，并根据出让方式不同实行差别收费政策，以缓解土地使用制度改革中前后土地使用者之间的利益矛盾；缓征房地产开发项目的土地契税，降低流通环节的行政规费，减轻土地转让负担，促进土地资源的快速流动。加强土地有形市场建设，搭建公开交易的平台。完善地籍管理和土地登记工作，明晰产权关系，提供土地市场交易的服务保障。根据新的形势和新的要求，进一步完善土地估价、中介、拍卖、公证等相关行业政策，不断建立健全行业管理规章制度，保证行业的规范发展，提高土地交易服务质量。

----建立健全土地市场价格监测分析制度，准确把握土地市场动态。土地市场信息化建设，既政府宏观调控管理的需要，也是维护土地市场正常秩序的重要手段。政府部门应当加强土地市场价格监测分析工作，建立健全相关工作制度。要完善土地市场信息系统和土地价格动态监测制度，扩大土地价格监测范围，掌握土地市场供求状况和价格变动态势。建立国土资源、发展改革、财政、规划、统计、税务、金融等部门的联席会议制度，定期研究分析土地供求矛盾和价格问题，及时提出相应的对策措施，维护土地交易市场正常秩序，保障土地交易市场有序运行。建立土地市场信息发布制度，定期不定期的采取多种方式和渠道及时向社会发布土地供应计划、已供应、正在开发、待开发等土地供应数量、结构和分布情况，以及地价动态变化情况等基本信息，引导市场需求，稳定社会投资预期，防止土地价格大起大落。充分发挥主流媒体的作用，加强对土地管理、价格调整的宣传，让广大群众正确理解国家的调控精神及各项措施。同时，抓紧开展土地资源的专项调查，全面准确掌握我市土地资源状况、土地资源利用情况以及各类用地需求特征等，为政府合理调控土地市场与价格提供决策依据。

（五）加强组织领导，健全土地价格管理体制

随着土地市场的不断发展，土地供求矛盾的日益突出，土地价格的不断上涨，土地问题已成为我市当前乃至今后相当长时期内带有全局性、战略性的重大问题。土地价格在国民经济价格体系中具有重要的地位，事关国民经济发展和人民生活，应当纳入政府价格主管部门的价格管理与调控范畴；政府价格主管部门应当根据经济社会运行态势、市场价格总水平以及土地市场的供求状况，适时适度安排土地价格的调整计划。针对当前土地价格形成机制存在的矛盾和问题，应当尽快完善土地价格管理体制，实行严格的分级管理制度；对区片综合地价、拆迁安置补偿中的基本造价、房屋重置价格、商品住房平均价格、基准地价等重要价格由上一级政府价格主管部门、国土资源部门审批，其他价格可由当地政府价格主管部门、国土资源部门测定公布。土地价格改革又是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，政府价格主管部门应当会同同级国土资源部门组织编制土地价格改革规划，研究确定土地价格改革的原则、目标以及分阶段改革工作任务，安排各年度调价计划，确保土地价格改革顺利进行。