价格政策与公共事业健康发展

孙秀兰

 

——以宁波城市公共交通行业为例
　　当前，我国城市化和经济社会高速发展，与城市人均空间狭小、生态资源有限、城市基础功能脆弱的矛盾非常突出，导致城市公交的发展变得非常重要和紧迫，同时又变得更为艰巨和复杂。宁波城市公共事业的发展正面临三大改革课题：一是环境法制化；二是方向市场化；三是政策主导化。本文将通过对当前与市民利益关系密切、社会改革呼声强烈、发展要求迫切的城市公共交通行业的分析，研究价格政策对城市公共交通的影响。
    一、价格政策对城市公共交通的影响
　　价格政策是指政府对企业向市场提供的产品或服务价格制定、调整等作出的制度性安排。价格政策通过以下三个方面影响城市公共交通。
　　（一）直接影响市民利益和公交市场有效扩张
　　为了实现和发挥城市公交的公益性和规模优势，有效利用公交资源，发挥公交的效率、空间、节能和环保优势，就要求公交价格处于较低的合理水平。
　　1．公交价格对公交服务的需求者产生结构性影响。公交价格对中、低收入群体的福利影响较大，他们对公交价格的高低最为敏感，低廉价格的强烈吸引力导致他们选择公交作为出行的主要方式。由于中低收入群体在城市人口中占大多数，因此，公交价格直接影响城市多数市民的切身利益。但是，公交价格过低必将影响公交企业的经营效益和员工收入，使较高素质的人不愿意在公交企业工作，这不利于公交员工整体素质的提高，从而可能影响到公交的正常运行和服务质量的改善，最终将伤害作为消费者的城市居民的利益。
　　2．城市公交出行存在一定程度的替代性。如果公交价格过高，那么城市出租车、私家车、自行车等将会对公交进行一定程度的自然替代，这种替代对公交的影响将可能是长期的。因为这些交通工具虽然投资成本较高，但运行成本相对较低，具有某种专用性，这些投入使用将因为沉没成本的原因使得它们一般不会轻易退出市场，这样就会影响公交现有市场的经营和潜在市场进一步有效扩张。
　　（二）直接关系企业效益和行业良性发展
　　1．公交价格直接关系企业的经营效益。从公交企业的社会效益和良性发展角度看，公交价格应保持较低的水平。但是过低的价格将直接影响公交企业的经济效益和投资回报。一方面，将导致公交企业减少对场站设施、车辆条件、员工培训和管理设备等的投资，直接危及公交服务质量，在市民中产生坏的影响，进而影响公交企业的长远发展；另一方面又将直接影响公交企业员工的经济收入和物质待遇，使企业缺乏凝聚力，导致无法留住优秀人才和员工，企业发展进入恶性循环。
　　2.公交价格直接影响公交行业的良性发展。由于公交价格是通过政府行政手段制定和实施的，过低的价格将扩大公交行业与其它行业投资回报和利润率的差距。这一方面使已进入该行业的企业经济效益下降，甚至连年亏损，从而导致行业士气低迷，管理水平低下；另一方面使公交行业失去市场吸引力，新的投资者特别是民营资本和外资不愿进入公交行业，从而使该行业缺乏新的资金和活力，影响行业的不断发展。
　　（三）深刻影响城市功能和政府管理效率
　　当前，世界范围的城市现代化都面临着诸多挑战，其中不少问题是由城市自身发展的特点决定的。全球能源的紧缺性、城市生态的脆弱性、城市生产和生活对交通的依赖性以及城市人口的密集性等因素使得城市交通问题关系到城市发展的全局。现在，国内外很多城市都将解决城市运行效率和城市生态环保问题的着眼点放在发展城市公共交通上，并由此提出了公交优先发展战略。
　　合理的价格政策对于城市公交的发展至关重要。由于价格政策直接影响城市居民便捷、低廉出行等切身利益，并直接关系公交企业的经济效益与行业的可持续发展。因此，公交价格也必将深刻地影响现代城市基础功能的完善和现代城市的运行效率，同时也将极大地影响政府管理城市的工作效率和管理业绩。
    二、宁波城市公交价格体制现状及存在问题
　　(一)宁波城市公交概况
　　宁波城市公共交通起源于1956年。近半个世纪，尤其是改革开放30年来，为了适应与满足经济建设和社会事业的高速发展，在市政府的高度重视和有关部门的大力支持、配合下，城市公共交通无论在硬件设施方面，还是在服务功能方面，都取得了前所未有的快速发展。截至2006年底，宁波城市公交已形成了由市公交总公司、东方巴士公司、市公运公交公司、城乡公交公司、北仑公交公司等5家企业和6000多名员工的行业规模；公交服务区域已覆盖到宁波中心城市的6个行政区，并延伸到余姚市：公交线路达200余条，线路总里程4000多公里，站点600多个，公交站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于45%，中心城区达到65%；运行车辆2600多台，市民每万人拥有公交车达到12.3辆；日均客运量100多万人次；市民选择公交车的出行率已由1992年的4％上升到2006年的18%；市民出行换乘次数不超过1.5次。 
　　（二）宁波公交价格体制现状
　　随着宁波市经济体制改革的不断深入和市场经济体制的日趋完善，宁波城市公交的价格体制改革也在逐步展开和深化，并取得了明显的成效。
　　1.明确了公交价格改革的基本目标。通过公交价格改革的逐步深入，无论是政府部门，还是城市普通市民，将城市公交完全看成是社会“福利事业”的观念已逐渐转变，公交价格逐步市场化的社会共识已初步形成；在坚持城市公交公益性的前提下，确定了积极寻求经济效益与社会效益平衡和协调的公交价格改革目标。
　　2.确定了公交价格的定价原则。通过公交价格改革的逐步深入，基本改变了过去公交价格严重偏离服务价值，企业经营亏损完全依赖政府财政补贴的局面，确立了兼顾企业效率与社会公平的定价原则。企业经营成本已成为价格主管部门制定公交票价的基本依据，同时对社会公益活动和特殊群体等实行免费或优惠票价。
　　3.确立了公交价格的定价程序和价格体系。通过公交价格改革的逐步深入，确立了以企业成本申报审核制为主，参照同类城市价格水平的公交定价程序，并形成了较合理的公交价格体系。自1994年开始，实行按普通车和空调车的普通票价和享受不同折扣的组合票价。
　　4.建立了价格管理体制，价格改革成效明显。通过公交价格改革的逐步深入，建立了对公交价格实行统一管理的政府职能机构，明确将公交价格纳入重点监管范畴，并制定了相应的价格管理制度。同时，新的公交价格政策已成为调节公交供需关系的有力措施，成为激励公交企业加大投资、增加服务供给的重要动力。
　　（三）宁波公交价格体制存在问题
　　随着改革的不断深化，现行宁波城市公交价格体制中存在的诸多矛盾，特别是影响和制约价格改革的一些深层次问题正逐渐显现出来。
　　1.公交法律法规体系不健全。全国各个城市对公共交通实施管理的依据主要是国务院相关行政主管部门制定的政策和办法，而针对公交价格管理的法律和政策只有通用性的《中华人民共和国价格法》以及相关的《政府价格决策听证暂行办法》等。这些法律法规和政策通用性强，但针对性或操作性不够。由于国家和地方法律法规体系的不完备，使宁波城市公共交通的发展和管理缺乏明确的法律法规保障。同时，也使宁波公交价格的制定与调整缺少具体和明确的法律法规支持。此外，现行的公交调价申报审核制，由于价格规制的失缺和成本信息的不对称，导致价格主管部门价格决策的难度增加。    
　　2.行业和企业体制改革滞后。从行业体制层面看，一方面，宁波公交行业现有的5家企业全部都是“国有”背景，这种单一的行业结构必然带来整个行业的政企不分，严重制约行业竞争活力的孕育和提升；另一方面，宁波公交行业的各家企业虽在行业管理上归口于市城市管理局，但它们在行政管理上各有各的主管部门。这不可避免地将导致政出多门、资源配置不合理、线路布局重复和恶性竞争等弊端。从企业体制层面看，由于受行业体制缺陷的深刻影响，宁波城市公交企业明显带有政府“附属体”的特征。这种投资主体单一、法人治理结构不合理和经营活力不足的企业体制，使公交企业在受到上级部门各种行政束缚的同时，也得到了相应的利益庇护，市场竞争内在动力不足，经营积极性不高。
　　3.政策性与经营性成本界定模糊。在低价政策条件下，宁波公交企业长期处于亏损经营之中。然而，宁波公交企业由于长期沿用计划经济时期政企不分的管理体制，企业激励机制不健全，影响资源的合理配置和内部管理水平的提高，由此造成的经营性亏损也不容忽视。由于在现行管理体制下，企业的政策性成本和经营性成本无法明确界定，导致企业为完成政府指令性任务该得到的补偿不能足额得到，该承担的经营亏损也可以向政府推诿，形成企业长期亏损而压力不大的局面。
　　4.政府政策配套与落实不到位。一是政策配套性不足。为了加快推进宁波城市公交的发展，2002年市政府颁发了《关于促进中心城市公共客运交通发展的若干意见》。但从实际情况看，这些政策的配套性明显存在不足。一是公交优先的战略目标与政策体系不配套，二是各项政策之间的配套性不够，三是政策落实不到位。在实施“公交优先”政策的过程中，同样还存在一些政策无法落实或落实不到位的情况，制定和实施的政策不能发挥出应有的作用。
　　5.缺乏有效的成本约束机制。在现行价格决策条件下，价格主管部门在对企业提供的成本信息进行审核时，由于国家对公交企业还没有规范的成本项目体系和成本标准，更没有明确的合理利润率规定，所以难以对公交企业进行科学有效的成本约束。同时，就价格主管部门而言，处于信息不对称的不利一方，对企业提供成本信息的合理性和真实性难以进行正确甄别，从而出现成本推动价格上涨、企业倒逼政府提价的现象。
　　6.价格规范化管理有待完善。一是价格体系不完善。现行宁波公交价格的结构和形式较单一，价格决策的依据主要是社会效益和成本因素，价格无法准确反映供求关系，没有形成合理的差价和比价关系。二是月票功能已失效。宁波低价月票看似体现了社会公益性，但由于其受益群体仅有5万人左右，实际上已带来了新的社会不公平。同时，由于低价月票造成的成本差价，也给公交企业带来了巨大的经济负担。三是价格政策不统一。宁波现行IC卡和月票的使用范围只局限于市公交总公司经营的相关线路，显然既不利于持卡市民的出行，又阻碍了公交市场的不断扩张。
    三、宁波公交价格体制改革对策
　　（一）加快公共交通法律法规建设
　　1.尽快出台实施《宁波城市公共客运管理条例》。宁波市作为经济水平和社会发展走在全国前列的大城市，应充分认识到加强公共交通立法的重要性和紧迫感，加快正式出台和实施《宁波城市公共客运管理条例》，明确城市公交在城市现代化发展中的重要作用和法律地位，为宁波城市公交的规划建设、行业管理和市场规范提供法律法规保障。
　　2.全面实施与规范城市公交特许经营。根据建设部2004年《市政公共事业特许经营管理办法》的要求和借鉴上海、北京、无锡等城市的先进经验，宁波市应当全面实施和规范城市公交行业的特许经营。通过实施和规范特许经营这种有效的管理制度和手段，明确公交行业的管理机构及权限、公交设施投资与建设、市场准入与退出、经营者权益与义务、公交服务质量与监管、公交价格制定与调整、乘客权益与义务等，提高行业管理的效率，加快城市公交的发展。
　　（二）大力实施公交优先发展战略
　　1.明确城市公交发展战略目标。宁波公交2010年的发展目标为：公交车辆万人拥有量达到17标台；市民选择公交的出行率达到30％以上；公交车辆平均运行速度到达20公里／小时以上，准点率达到90％以上；公交站点覆盖率按300米半径计，建成区大于50%，中心城区达到70％以上；市民候车时间市区线高峰时不超过3分钟，平峰时不超过6分钟，郊区线高峰时不超过6分钟，平分峰时不超过10分钟；中心城区任意两点间公交车辆可达时间不超过50分钟；市民换乘次数不超过1.5。
　　2.认真落实公交优先战略对策。城市公交优先发展战略包括以下内容：一是公交专项规划优先。要积极吸收国外城市管理的先进理念和方法，将城市公交专项规划优先纳入宁波未来城市现代化、国际化和生态化的体系之中。二是公交用地优先。在公交专项规划和公交道路设施建设中，保证公交用地的优先权。三是公交路权使用优先。除了在客流集中的地段建设相应的港湾式换乘枢纽外，还应规划和建设公交专用通道。四是公交财政投资、资助、补偿和税费倾斜优先。要明确公交基础设施以政府为主体的投资模式，明确政府对公交企业提供财政拨款资助或贷款贴息。
　　（三）积极推进城市公交市场化进程
　　1.加快体制改革，构建适度的行业竞争格局。其重点：一是加大市公交总公司的改革力度。要鼓励民营资本和外资参与城市公交市场的投资，通过引入新的投资主体和资金对市公交总公司进行股份制改造；二是对规模偏小的公交企业进行重组。根据特许经营的要求，针对市公运公交、城乡公交、北仑公交和东方巴士等企业规模偏小的实际，要结合市公交总公司的改制对其实行资产和规模重组，使其经营规模和管理水平达到一个新的层次。
　　2.适时取消公交月票和实行普票，全面普及IC卡。随着体制改革的深化和对IC卡优越性的认识，在宁波公交行业全面推广和普及1C卡的时机也已到来。IC卡技术在公交票价和票务管理中的应用不仅将为市民的出行带来许多便利，同时还将有效地促进宁波公交市场的扩张和公交企业的现代化管理。
　　3.引入价格竞争机制，促进会交企业管理效率的提高。在建立和完善科学、合理的企业成本项目体系和政府财政补偿机制的基础上，应在公交价格决策中积极引入价格竞争机制，一方面要将宁波公交行业中管理水平高、服务质量优和成本开支合理的企业成本数据，作为公交定价调价的基本依据。另一方面还要将同类城市间的先进价格水平，作为公交定价调价的重要参考。
　　（四）明确公交价格改革目标与原则
　　1.价格改革目标。一是要坚持公交价格政策的基本价值取向。在公交价格决策时，不仅要体现企业谋取经济效益的要求，而且还要满足社会效益和环境效益的需求。二是要确定合理的价格水平。在公交价格决策时，既要考虑市民的经济承受能力及社会效益和环境效益，又要充分考虑企业的自身积累和扩大再生产的要求，还要考虑政府的财政支持能力。三是要建立成本监管和激励机制。在公交成本形成和价格政策实施中，价格管理部门要通过一定的价格管制手段和措施，建立竞争激励机制，降低经营成本。
　　2.公交价格定价原则。一是政策性因素与经营性因素分离原则。公交企业完成政府指令性的客运任务属于政策性的成本因素，政府应按完全成本予以财政补偿，而对于正常的经营性成本因素则理所当然应由企业全额承担。二是成本收益与约束原则。应为企业确定合理的经营利润率和投资回报率，使公交价格建立在合理的企业成本基础之上。三是遵循渐进原则。公交价格改革过程中要加强宣传和引导，吸收公交企业和市民共同参与。四是动态调整原则。影响公交价格的因素经常处于变化之中，因此，无论是公交价格的结构，还是公交价格的水平都需根据具体情况允许动态调整。
　　（五）进一步完善公交价格听证会制度
　　1.规范听证会组织和程序。总结经验，不断规范和完善价格听证会制度是公交价格决策的一条重要途径。一是准备时间要充分。价格听证会涉及到企业和广大市民的切身利益，因此听证会的准备工作应周密充分，在时间上应给予保证。二是代表产生要公正。听证会代表必须有能力履行其职责，代表的产生必须公正合理。三是听证材料要公开。价格主管部门应通过书面和互联网的形式将相应的听证材料向社会和市民公开，并接受咨询和质询，提高听证材料的透明度和真实性。
　　2.强化成本预测和审核。一是要建立合理的公交成本项目体系和成本标准。要对宁波公交企业经营和运行的成本开支进行系统分析，建立一个合理和规范的公交成本项目体系，同时确定具有合理性和先进性的成本标准。二是聘请成本专家委员会或中介机构。价格听证的一个重要环节就是要对公交企业的经营成本进行科学、规范的预测和审核，这是价格听证成败的关键所在。
　　（六）建立政府财政资助和补偿机制
　　1.明确资助和补偿项目。一是资助项目。政府财政应对公交企业购置和更新公交车辆、改进和升级现代管理设施和手段给予财政资助。二是补偿项目。如离休干部、伤残、荣誉军人、盲人和70周岁以上老人等免费乘车卡、低收入家庭和学生优惠卡，以及服装节、浙洽会、清明节、大型庆典等活动，政府财政应予成本补偿。
　　2.明确和考核项目效益。对企业提出的资助项目，应审核项目可行性报告，并制定指标考核体系；对政府指令性的公益项目，也应明确服务内容和质量标准。在项目实施过程中要进行跟踪检查，在项目完成时要按规定要求对项目产生的社会效益、环境效益和经济效益进行认真评价，给出不同等级的考核结论。
　　3.确认资助和补偿标准。根据项目考核的不同等级，明确与考核结果相对应的财政资助标准和补偿标准，为公交企业获得财政资助或补偿提供最终依据。通过城市公交财政资助和补偿机制的建立，一方面可以进一步完善城市的服务功能，更好地实现政府管理城市的目标；另一方面可以激励公交企业不断改善车辆条件，提高管理水平和服务质量，实现公交企业发展的良性循环。
　　（作者系宁波市物价局副局长）