浙江省2007-2008年度全省价格优秀调研成果评选二等奖：
关于杭州市建立物价补贴“两个联动机制”的实践和思考
杭州市物价局 吴槐庆、任方宏、陈汪峰
我国实行改革开放已经三十年，价格改革伴随着改革开放的步伐，不断向纵深推进。随着价格改革的不断深入，价格总水平也呈上升趋势，在一些特殊年份，价格水平上涨过快，特别是基本生活必需品价格的上涨，给广大人民群众的生活带来明显影响。为此，党和政府采取了一系列控制物价过快上涨、保障人民群众特别是低收入群体生活的措施，其中重要的一项措施是实行物价补贴政策，得到了人民群众的大力拥护。杭州市积极探索，努力实践，建立物价补贴联动机制，迈出了坚实的一步。
一、杭州市实施物价补贴基本情况回顾
（一）1988年实施副食品零售价格变动给职工适当补贴政策。
由于国家从1985年开始放开大部分农产品、工业消费品、计划外生产资料的价格，导致出现改革开放后的第一轮物价上涨。1985-1988年，杭州市区价格总水平累计上涨71.22%，年递增14.39%，其中仅1988年就上涨23.4%。为稳定群众生活，根据国务院、省政府文件精神，1988年7月杭州市政府发出《关于贯彻实施主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，决定由市物价局对计算办法、代表品种、基价和采价等提出具体实施意见，报市政府批转执行。补贴对象为国营与集体企业、机关、事业单位的在职和离退休干部职工，大、中专学校的在校学生。实施这一价格补贴政策，是价格改革初期稳定经济、安定职工生活的重要举措，取得了明显的成效。
（二）1994年实行基本生活品价格浮动补贴措施。
自1988年开始实施的主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的政策，一直延续至1994年初。由于从1993年起国家重点提高能源、运输等基础价格，调整了水、电、气等公用事业价格，因此1994年又一次出现了物价过快上涨的情况，杭州市区价格总水平在1993年上涨17.3%的基础上，1994年又上涨了18.8%。为尽量减轻因基本生活品价格变动给城市职工生活增加的负担，经省政府同意，杭州市政府决定将补贴范围由原来的主要副食品调整为基本生活品，增加水、电、燃料等品种，从1994年2月起实行新的基本生活品价格浮动补贴办法。补贴对象为国家机关、事业、企业单位的在职和离退休干部、职工，大中专院校、中等技校在校学生。同时对补贴品种、补贴资金、发放办法等作了明确规定，由市物价局负责采集价格和计算补贴金额。这一价格补贴办法一直执行到2002年8月，有效地减轻了职工生活增加的负担，保证了各项价格改革措施的顺利推进。
（三）2002年9月起将价格浮动补贴改为固定价格补贴。
鉴于2002年以来杭州市粮油、猪肉、蔬菜、鲜蛋等基本生活品价格已日趋平稳的状况，市政府决定将我市基本生活品价格补贴办法由每月公布浮动补贴改为每月固定价格补贴，随工资统一发放。补贴对象与浮动补贴相同，根据一段时期平均补贴额计算，确定在职和离退休人员每人每月固定补贴为35元，补贴资金按现行财政体制和财务制度的规定分别承担。
（四）2004年起对困难群众实行基本生活消费品价格上涨动态补贴。
2003年下半年以来，因粮食价格上涨，又带动了居民消费价格的持续上涨，困难群众用于基本生活费用支出增加明显。为加快健全覆盖城乡的新型社会救助体系，2004年12月浙江省政府下发了《关于对困难群众实行基本生活消费品价格上涨动态补贴的意见》，规定在物价上涨较快年份，年底对困难群众实行一次性基本生活动态物价补贴。原则上，全年低收入群体居民消费价格涨幅在3-5%（含）之间的，给予城乡低保对象不低于半个月当地全额最低生活保障金标准的物价补贴；涨幅在5-10%（含）之间的，给予不低于一个月当地全额最低生活保障金标准的物价补贴；超过10%，另行研究。根据这一文件规定，2004年度杭州市区城乡低保对象一次性物价补贴按照市区城乡低保标准一个月全额补贴，即城镇低保家庭全年每人分别发放320元（1人户）、300元（2人户）、280元（3人及以上户）；农村低保家庭全年每人分别发放190元（1人户）、180元（2人户）、170元（3人及以上户）。
2005年、2006年由于低收入群体居民消费价格涨幅低于3%，没有发放物价补贴。2007年重新开始向低保困难人员发放物价动态补贴，全年每人合计发放金额城镇为570元、农村为390元。
（五）研究制定“两个补贴联动机制”。
2007年5月以来，全国范围内以猪肉、食用植物油为代表的食品价格出现大幅上涨，并拉动价格总水平不断走高，群众消费支出增加较多，对广大居民尤其是低收入群体基本生活产生了一定影响。对此，杭州市委、市政府高度重视，坚持“抓供给、抓补贴、抓监控、抓帮扶”的指导思想，切实落实各项价格调控监管措施。同时，2007年以来我市多次向低收入群体发放了临时性物价补贴和生活补贴，一定程度上保障了低收入群众的基本生活水平。但这些补贴措施在实施过程面临许多问题，如：补贴启动时间过于滞后，补贴标准测算不够规范，补贴范围过于狭窄等，从而不能很好地解决基本生活必需品价格上涨对低收入群体生活的影响。
为确保社会和谐稳定，杭州市迫切需要建立一套适合本地实际情况的补贴联动机制。为此，杭州市物价局在2008年5月提出了建立“两个补贴联动机制”的设想。6月11日市委常委会召开第39次会议，专门研究物价问题。会议听取了市物价局的汇报，明确提出杭州市要建立“两个补贴联动机制”，并决定由市物价局负责，会同有关部门研究提出方案，报市委、市政府审议。根据会议精神，市物价局在调研的基础上起草了《杭州市区物价上涨与低收入群体临时价格补贴联动机制实施意见》和《杭州市区企业退休人员基本生活品价格浮动补贴办法》。经多次研究讨论，各方面取得了共识，市物价局将“两个补贴联动机制”提交市长办公会议和市委财经领导小组会议审议并通过，决定杭州市区从2008年7月1日起实施“两个补贴联动机制”。
二、“两个补贴联动机制”的主要内容
（一）低收入群体临时价格补贴联动机制的主要内容
1、总体原则
在现行对低收入群体实施最低生活保障政策和各项援助措施基础上，当基本生活消费价格持续出现较大幅度上涨、低收入群体生活支出明显增加时，通过实施联动机制，及时向低收入群体发放临时价格补贴，确保低收入群体收入增长超过价格上涨。临时价格补贴联动机制作为城乡居民最低生活保障制度的补充，并与之衔接，共同构成低收入群体生活保障体系。
2、补贴对象
（1）杭州市区（不含萧山、余杭区，下同）持有有效期内《杭州市困难家庭救助证》的城镇、农村低保及困难家庭中实际享受待遇的人员。
（2）列入区级救助圈的救助对象。
3、机制运行条件
（1）启动条件
连续3个月，每月低收入居民基本生活费用价格指数涨幅达到或超过3%；或省里启动了低收入群体价格动态补贴机制。
（2）停止条件
连续3个月，每月低收入居民基本生活费用价格指数涨幅回落到3%以内，停止本联动机制。
4、联动补贴标准
根据统计部门提供的上月低收入居民基本生活费用价格指数，在3%-15%之间，分5档确定当月补贴标准，这5档分别是：3%-5%（含下限，不含上限，下同）、5%-8%、8%-10%、10%-13%、13%-15%；与此相对应的当月补贴标准分别为低保金的12%、17%、22%、27%、32%。当低收入居民基本生活费用价格指数涨幅超过15%，另行研究补贴标准。
对不同补贴对象，鉴于其收入水平和受物价上涨的影响程度不同，具体补贴金额按梯级方式确定：城镇、农村低保困难家庭实际享受待遇人员具体补贴金额为补贴标准的100%；列入区级救助圈救助对象补贴金额为补贴标准的75%。
5、资金来源
临时价格补贴所需资金纳入各级政府财政预算。具体为：城镇、农村低保及困难家庭中实际享受待遇人员的补贴所需资金，由市、区两级财政各承担50%，先由各区财政垫付，年终统一通过体制结算；区级救助圈救助对象的补贴所需资金由区财政承担。
6、发放办法
启动本机制当月，向补贴对象一次性补发前3个月的临时价格补贴。启动后，补贴标准按月测定，按季发放。
按本机制发放临时价格补贴后，原则上不再另行发放单项价格补贴。
7、部门职责
市物价局、统计局、财政局、民政局及各区、县（市）人民政府各司其职，确保本机制顺利实施。
（二）企业退休人员基本生活品价格浮动补贴办法的主要内容
1、基本原则
将现行随企业退休人员工资统一发放的固定价格补贴改为浮动价格补贴，根据我市居民的实际消费结构、消费水平，测算基本生活品价格变动对企业退休人员基本生活品消费支出的影响，确定浮动补贴发放标准。
2、补贴对象
参加杭州市区（不包括萧山、余杭区，下同）职工基本养老保险并按规定领取养老金的企业退休人员。
3、基本生活品范围
按照杭州市区当前居民消费水平和消费习惯，确定基本生活品的范围，具体为12大类：粮食（特二粳米、特一面粉），食用油（色拉油），猪肉（无骨夹心肉），鲜蛋（新鲜鸡蛋）， 家禽（饲料鸡、麻鸭），淡水鱼（花鲢），豆制品（内脂豆腐），蔬菜（青菜、萝卜、大白菜、小白菜、冬瓜、包心菜），民用水，民用电，民用燃气（液化气），居民有线数字电视视听维护费。
4、浮动补贴标准
价格浮动补贴标准是指每人当期基本生活品消费支出与基本月人均基本生活品消费支出相比的变动金额。
基期月人均基本生活品消费支出的计算是以2007年1季度基期生活品平均价为基期价格，乘以上年的月人均消费量；
当期基本生活品消费支出的计算是以上月基本生活品平均价为当期价格，乘以上年的月人均消费量。
5、具体发放标准
具体补贴发放标准按浮动补贴标准乘以1.88系数计发（赡养系数确定为0.88）。
当月度价格补贴发放标准低于35元时，按35元发放。
6、补贴资金来源
市区企业退休人员价格浮动补贴所需资金按规定渠道列支。
7、部门工作职责
市物价局、统计局、财政局、劳动和社会保障局各司其职，确保价格浮动补贴办法顺利实施。
三、“两个补贴联动机制”的主要特点
（一）“两个补贴联动机制”实施后，能确保低收入群体收入增长超过CPI上涨。
低收入群体临时价格补贴联动机制以低收入居民基本生活费用价格指数（COLI）为依据来确定补贴标准。相对于CPI而言，COLI的调查内容摈弃了CPI调查内容中高档耐用消费品和享受及发展类商品和服务项目，加大了食品类所占的比重，在走势上与CPI基本一致，涨幅往往高于CPI。因此，COLI能更科学、更准确、更直接地反映基本生活品价格的变化。按这一机制测算出来的补贴标准，比低收入居民基本生活费用价格指数涨幅高7-19个百分点，因此完全能确保低收入群体收入的增长超过CPI的增长。
企业退休人员基本生活品价格浮动补贴办法采用这轮物价上涨前的2007年1季度平均价为基期价格，能准确地测算出这轮物价上涨中基本生活品价格变动对企业退休人员支出的影响金额，浮动补贴办法中基本生活品范围、人均消费量标准、赡养系数等指标均采用统计部门提供的上年统计数据，充分考虑了杭州市区当前居民消费水平和消费习惯，按此计算的浮动补贴标准及时如实地反映了企业退休人员基本生活品支出的变化。据此确定的价格浮动补贴发放标准，能最大程度地降低这轮物价上涨对企业退休人员基本生活的不利影响。
（二）“两个补贴联动机制”确定的补贴对象范围之广，居国内领先地位。
国家和省有关文件要求对低保困难群众发放物价补贴，已经实行物价动态补贴的兄弟城市，补贴对象均为低保、困难家庭。但是，我局考虑到这轮物价上涨对收入相对较低的“夹心层”基本生活影响也比较大，因此“两个补贴联动机制”的补贴对象在原来低保、困难家庭的基础上，增加了区级救助圈救助对象和企业退休人员两大类，确保这部分群众的基本生活水平不因物价上涨而降低，从而更加体现市委、市政府对低收入群众的关怀与照顾。
（三）“两个补贴联动机制”实施后发放的补贴标准之高，走在了全国、全省前列。
1、低收入群体临时价格补贴联动机制实施后，按杭州现行低保金标准和6-8月份低收入居民基本生活费用价格指数计算确定，杭州市区城镇低保困难家庭补贴标准7月份为每人96元、8月份为96元、9月份为60元，三个月合计为每人252元（平均每月为84元）；农村低保7月份为每人73元、8月份为73元、9月份为46元，三个月合计为每人192元，平均每月为64元。这一标准，比我市今年上半年实际发放标准均提高24元，比省定标准分别高44元和39元。
据了解，国内部分大中城市对低保困难家庭的物价补贴标准分别为：北京20元/人·月、上海48元/人·月、天津35元/人·月、广州25元/人·月、南京25元/人·月、福州25元/人·月、苏州35元/人·月、深圳40元/人·月（7月份低保标准从每人每月361元提高到415元，补贴随之取消）、青岛50元/人·月、宁波48.3元/人·月。杭州市“两个补贴联动机制”实施后发放的补贴标准均高于上述城市。
2、企业退休人员基本生活品价格浮动补贴办法实施后，按照2008年6-8月份的基本生活品价格水平计算确定，7月份浮动补贴实际发放标准为每人每月74.3元、8月份为每人每月74.5元、9月份为每人每月66.6元。三个月平均为每人每月71.8元，比原固定补贴每人每月35元提高36.8元。
3、如按7-9月份平均补贴标准计算，实施“两个补贴联动机制”全年补贴资金约需2.8亿元。其中，低收入群体临时价格补贴资金需2150万元，企业退休人员基本生活品价格浮动补贴资金需2.59亿元。
（四）“两个补贴联动机制” 的出台，标志着杭州市建立起了一套物价补贴的长效机制。
通过建立“两个补贴联动机制”，可以灵敏地反映基本生活品价格上涨对基本生活的影响，从制度上保障了低收入群体和企业退休人员生活水平不因物价上涨而降低，并作为低保金制度和养老金制度的补充，从而进一步完善了杭州市社会保障和援助体系，也标志着杭州市建立起了一套科学合理、准确及时的物价补贴长效机制。这对于保障低收入群众的生活，进一步推进资源环境价格改革具有十分重要的意义。
四、建立“两个补贴联动机制”的几点启示
（一）统一认识，关注民生，是建立“两个补贴联动机制”的思想基础。
全面改善民生是深入贯彻落实科学发展观的内在要求，是构建社会主义和谐社会的关键环节，也是全面建设小康社会的题中之义。党的十七大从坚定不移地走中国特色社会主义道路、深入贯彻落实科学发展观的高度，对加快推进以改善民生为重点的社会建设作出了全面部署。政府各部门必须深刻领会和贯彻落实十七大精神，对照中央的要求和人民群众的期望，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，切实完善为民办实事的具体举措。当前迫切需要建立起一套能够及时准确反映价格上涨对基本生活的影响，保障低收入群体基本生活水平不因物价上涨而降低的长效机制。通过认真学习和反复讨论，杭州市各有关部门树立和统一了思想认识，从而为建立“两个补贴联动机制”奠定了重要的思想基础。
（二）领导重视，大力支持，是建立“两个补贴联动机制”的关键所在。
研究建立“两个补贴联动机制”，离不开市委、市政府领导的高度重视和大力支持。为此，杭州市物价局在建立“两个补贴联动机制”过程中，着重做好以下几方面工作：
提出建立杭州市区低收入群体物价补贴联动机制思路后，市物价局主要负责人立即向市委书记作了口头汇报，得到了市委书记的高度重视，并提交市委常委会研究审议。根据市委常委会的要求，市物价局立即投入“两个补贴联动机制”的起草工作。同时对工作中遇到的一些重大问题，及时向市领导汇报。在建立补贴联动机制的三个月时间里，市主要领导专门作出的批示近10次。市物价局根据市领导的批示精神对“两个补贴联动机制”作了多次修改完善后定稿，并先后在市长办公会议、市委财经领导小组会议上就建立过程、主要内容、主要特点、实施效果等情况作全面详细的汇报，得到与会领导的高度评价和认可，会议审议讨论后予以顺利通过。
（三）加强调研，反复论证，是建立“两个补贴联动机制”的必需途径。
研究建立“两个补贴联动机制”，必须与政策法规相符合，必须与杭州现行实际相衔接，必须与最低生活保障制度、基本养老金制度相配套。我局在研究建立“两个补贴联动机制”的过程中，加强调查研究，反复协调论证，力求“两个补贴联动机制”科学合理、切实可行，为此杭州市物价局主要做了以下三方面的工作：一是认真研究我市历年来物价补贴实施方面的政策文件，摸清杭州市区低收入群体收入及支出、社会保障和政府补助等情况，并进行综合思考，吸取有用可行的成分，为研究制定“两个补贴联动机制”打好基础。二是调查了解已实行动态补贴的兄弟城市好的经验和做法，把握基本点，取长补短，开阔思路，力求我市建立的“两个补贴联动机制”能够有所创新，做到既科学合理又灵敏及时。三是反复推敲论证“两个补贴联动机制”涉及的总体原则、补贴对象、计算办法、标准确定、资金来源、实施发放等重要内容，充分听取市有关部门的合理意见，不断对主要内容进行充实、修改、完善。
（四）部门配合，各司其职，是建立“两个补贴联动机制”的重要保证。
建立“两个补贴联动机制”是一项系统工作，牵涉物价、统计、财政、民政、劳动等多个政府职能部门，需要各部门的密切配合和齐心协力。经过多次共同研究讨论，对部门相关职责形成了一致意见。杭州市出台的“两个补贴联动机制”文件正式明确了各部门的职责。市物价局的职责是：负责适时提请市政府启动或停止实施低收入群体临时价格补贴联动机制，联动机制启动后，每月测定联动补贴标准；负责采集基本生活品价格，测定企业退休人员价格浮动补贴发放标准，报市政府备案后书面告知市劳动保障局。市统计局的职责是：负责按月测算、编制，并及时提供低收入居民基本生活费用价格指数；同时根据调查情况，适时提供基本生活品代表品种的人均消费量、赡养系数等指标数据。市财政局的职责是：负责统筹安排补贴资金，确保补贴资金及时落实到位。市民政局、劳动保障局的职责是：负责做好低收入群体临时价格补贴和企业退休人员基本生活品价格浮动补贴的发放工作。
我国改革开放和价格改革走过了30年辉煌的历程，取得了举世瞩目的伟大成就，人民群众的生活水平有了极大的提高。但是，目前仍有一部分群众因各种原因而生活困难。杭州市将在进一步推进价格改革、加强价格监管的同时，高度关注民生，认真实施和不断完善“两个补贴联动机制”，确保低收入群体的生活水平不因价格的上涨而下降，努力让全体人民共享改革发展的成果。